藏区县级公安机关扁平化指挥体系建设之我见——以甘孜州某县为切入点

石炜

(四川警察学院 四川泸州 646000）

藏区县级公安机关扁平化指挥体系建设之我见
——以甘孜州某县为切入点

石炜

(四川警察学院 四川泸州 646000）

藏区因特殊地理环境、特殊警情和情报主导警务模式的需要,扁平化指挥体系建设势在必行。结合藏区实际情况,应通过解决基础设施建设、改革运行机制、加强信息化技术应用、建立高素质的指挥队伍等扎实可行、有效实用的措施,大力推进县级公安机关扁平化指挥体系建设,以实现警情的快速反应、迅速处置,真正实现警务指挥质效的提高,增强公安机关动态防控能力。

藏区警务；扁平化指挥体系；现状；问题；思考

公安机关扁平化指挥伴随着信息化的建设与应用逐步推行和深入而逐渐清晰且日显重要。简单地说，扁平化指挥就是纵向指挥层级少、横向指挥畅通，由警务指挥中心直接下达指令到一线作战单元和勤务岗位，能“点对点”地指挥的快速反应指挥模式。扁平化指挥体系的建立是当前公安机关提高勤务指挥效率、增强整体防控效能的迫切需要。笔者结合甘孜州某县公安局扁平化建设工作的实际情况，就藏区县级公安机关扁平化指挥体系建设问题谈几点看法：

一、藏区县级公安机关建立扁平化指挥体系的必要性

(一）藏区特殊的地理环境需要。

藏区地域辽阔、地广人稀，高海拔的地理环境、加之经济发展速度缓慢，制约着藏区公安机关警力的合理增加。通过扁平化指挥体系的建立，减少指挥信息传递和指令传导的层级，即警务指挥中心直接对一线作战单元下达指令，缩短信息传递的时间，能有效提高指挥效能，同时有效地实现警力资源更好的整合，有效缓解藏区公安机关警力问题。再者，借扁平化指挥体系建设的东风，进一步夯实信息化基础设施建设，能实现藏区公安机关信息化助力公安事业向前推进的目标。

(二）藏区特殊的警情需要。

近年来，藏区反分裂形势严峻，各类群体性事件、重大地质灾害、重大治安事件、重特大刑事

案件等突发性事件也处于高发期，公安机关作为应急维稳处突的先头兵，快速反应的能力必须迅速提高。而扁平化指挥体系利用各类信息化手段、多种智能系统，以电子地图为依托，依托警用地理信息系统、GPS定位系统、350M集群呼叫系统等，以信息的传导和应用为手段，提供基于电子地图的可视化查询和分析，可以有效提高指挥决策、快速反应等方面的综合能力。该体系集可视化、智能化、实时化、集成化等先进设计理念，可针对公安机关在接处警、重大活动安保、警卫任务、维护稳定等工作中存在的相关问题给予强大助力。因此扁平化指挥体系的建设顺应了藏区特殊警情的需要。

(三）情报主导警务的工作模式需要。

情报主导警务工作模式通过搜集、整理、分析、运用各类情报信息，有助于及时观察到社会动态，分析预测治安事态发展，控制和消除社会存在的不安定因素，精确打击和有效预防各种犯罪活动的发生，实现警务高效。扁平化指挥体系则要求公安机关指挥人员全面运用各类情报信息，第一时间掌握实时信息，快速下达有效指令，提升警情处置能力和效力。两者不谋而合、相互促进，通过扁平化指挥体系的建立，借助各个子系统的信息流，强化情报信息的收集、整合、分析，运用于公安实战，助推情报主导警务模式有效运行，共同助力公安工作决策专业化、信息化、科学化。

二、甘孜州某县公安机关扁平化指挥体系建设的现状和存在的问题

近年，公安机关在扁平化体系建设上逐步加大投入，基层基础设施也在不断完善，但由于藏区整体经济发展缓慢、人才匮乏、重视程度不够等各种因素，制约着甘孜州某县公安机关扁平化体系建设的发展速率。

(一）整体建设推进滞后。

扁平化指挥的实施需要相应的通信设备、图侦系统、单警装备以及信息化应用平台等硬件设施支撑，近年来该县局一直在积极筹措资金尽最大努力增配和完善，但与先进地区、与现实需要相比，仍显滞后。

1.硬件条件不能满足扁平化指挥体系建设的需要。该县境属青藏高原东南缘，横断山系沙鲁里山脉，北部金沙江峡谷地带，地形复杂，属川西北丘状高原、高山峡谷地貌，地势高差悬殊大，境内含5000米以上山峰30座。奇特的高原山地环境给扁平化硬件设施建设带来了许多挑战。目前现有监控点位51个，有效点位仅有27个，将近一半监控探头因人为损坏或自然损耗(电压不稳、维护不够及时）无法正常使用。县境面积1.2万平方公里，辖26个乡镇，26个派出所，仅建立350M集群无线基站1个，信道1个，离扁平化体系无线通信的建设要求还很远。加之大多数派出所电力得不到保障，个别区乡由于地理原因无法铺设光缆，无法完成公安四级网建设，严重阻碍了扁平化体系的建设速率①。

2.应用意识制约着扁平化指挥体系的有效推进。随着信息化应用的逐步渗透，民警开始对扁平化指挥有了一定的应用意识，特别在对讲机、视频监控系统、执法记录仪、警务综合平台、信息采集设备等设施设备的使用上有了很大进步，但对扁平化指挥体系的内涵比较模糊，具体应用不够主动：比如派出所常常以对讲机携带不便、待机时间短、基站信号不畅等原因敷衍对待指挥中心的呼叫；指挥中心虽做接处警案事件信息分析，但没有主动运用到实战指导中；在全局性指挥调度上没有形成依据治安形势走势科学布警的模式；在侦查办案中，一部分民警还没有养成利用信息化手段进行分析研判的习惯。各类信息化手段运用率低下导致扁平化指挥体系有效推进缓慢。

(二）信息化指挥意识薄弱。

现阶段，不少藏区公安民警、领导干部对指挥扁平化意识淡薄，无论是局领导还是指挥岗位民警(辅警）在思想意识上都还存在将指挥中心作为上传下达的电话总机、“传话筒”和“110”报警服务台的想法，使得指挥中心成为了通知会议和其它事项的工具。110台指挥员也由于缺乏系统的教育培训，缺乏正确使用信息化、数字化的指挥调度技能。此外，该县所有的警务车辆到目前还没有配置GPS卫星定位系统，全局没有1辆能够适时传输图像的图像传输车，警用电子地图没有投入应用，全县主要交通要道上没有1个治安卡点职能系统，仅安装了监控和抓拍效果都欠佳的32个全球眼探头，可以称之为先进指挥设备的也只有350M无线通讯集群。但是就是350M无线通讯使用率也十分低下，很多一线实战部门还没有形成使用对讲机的习惯，指挥中心接处警民警往往习惯于用有线通讯调度派出所、刑侦、交警等部门出警，这成为该县扁平化指挥体系发展的“瓶颈”。

(三）信息技术整合不足。

情报信息研判与指挥调度没有实现整合。情报中心和指挥中心工作脱节使基层实战部门的指挥形成多头指挥的趋势，基于两个原因：一是目前指挥中心作为县级公安机关情报信息枢纽的地位尚未完全确立。指挥中心自身的情报信息预警研判能力还比较欠缺，全县各警种、派出所自行接报的一些重要警情难以有效汇集到指挥中心，客观上影响了指挥中心对情报信息的综合研判，造成指挥中心实战指挥的针对性、实效性不够强，制约了警务指挥效能的充分发挥。二是目前尚未能正式挂牌成立的情报中心现虽因编制问题而挂靠于县局指挥中心，但从目前警务运行机制改革方向和各级领导的思路来看，一旦情报中心正式挂牌将独立于指挥中心而工作，这将大大削弱指挥中心的情报信息收集、研判和预警能力，从而形成情报信息研判与指挥协调工作分离的局面，这与建立快速反应的县级扁平化指挥体系建设是相悖的。

(四）素质能力有待提高。

1.指挥调度水平不能适应扁平化指挥的需要。指挥中心的情报信息分析、研判和预警等工作具有保密性，按照规定不能让非警务人员参与。但是，由于某县局警力严重不足，指挥中心110台的接警员目前只能聘用2名辅警担任。这些问题的存在，成为了制约指挥中心指挥效率的主要原因。同时，这些辅警接警员只是在进入公安机关时进行过简单的岗前培训，日常工作中就形成了业务培训严重不足、知识更新不快、交流渠道不畅的情形，造成接处警人员在信息处理、预案实施、综合组织协调、指挥调度等方面的能力素质，与数量日益增多、更加复杂多变的警情要求相比存在很大的差距。

2.知识结构层次与信息化技术的运用能力脱节。目前，该县全部民警中非公安院校毕业的民警占70%以上，且民警文化水平普遍较低，大学本科学历人数15人占12%，大学专科85人占69%，中专、高中、初中人数23人占19%②。会藏语的民警由于汉语文化水平低，公安业务能力提高较慢，部分民警实践经验也有待进一步提高。既懂藏语，了解当地风土人情，又懂信息化技术应用、掌控扁平化指挥体系流程的人才奇缺。

三、对藏区县级公安机关扁平化指挥体系建设的思考

(一）解决藏区通信基础设施建设问题是首要任务。

通信基础设施是公安扁平化建设的物质基础，是提供语音、图像、视频和数据通信的基础，也是发挥信息资源作用的前提。

1.基础设施建设跟上进度。按照扁平化指挥体系建设的要求，结合藏区独特的地理、环境、

气候特征，进行有针对性地基础设施建设规划，切忌盲目上马建设项目，以避免建成后使用率低或无法有效使用，浪费人力、财力、物力。应尽快全面配备公安机房UPS后备电源，解决长时间停电对网络造成的中断和业务开展的影响。一是加强基站建设。面对藏区辽阔的土地，以该县为例，1.2万平方公里的地域，350M无线基站仅有1个，是无法保障通信的正常流畅的，应按照人口分布、片区划分情况，合理地加建基站，保障通讯畅通。二是加快公安四级网的建设。该县只有7个派出所开通了公安四级网，到目前仍有19个派出所未开通，信息传递不够畅通，面对藏区复杂的反分裂形势，可基于加密传输的四级网，会对日常警务信息的快速、保密传输有着积极的意义。三是强化天网、治安卡口、监控建设。加大资金投入，强化天网、卡口、监控点位的建设和维护，满足扁平化指挥体系对视频图像实时高清传输的要求。力图实现对全县城区主要干道、城区出入口，以及省道、国道车辆实时抓拍、布控，形成全县范围内较为完整的大、小包围圈格局，为进一步强化公安机关对社会面的管控，预防和打击各类违法犯罪，发挥了积极作用。同时，聘请公司对天网平台、卡口系统进行长期维护，保证“天网”、卡口各项数据、信息及时更新，全方位布控准确无误。

2.尽快完成扁平化指挥平台的搭建。加快建立以警务综合应用平台、“三台合一”接处警系统、350兆无线通信集群、治安监控图像系统、治安卡口管理系统、警务地理信息系统、GPS卫星定位系统和指挥调度辅助决策系统为主要内容的公安信息化的指挥平台，并构建与之相配套的实战应用机制，为扁平化指挥提供保障。藏区县级公安机关扁平化指挥平台建设要突出四方面功能：一是执法管理功能。通过接处警信息与警务综合应用平台数据的交互共享和综合研判，使“三台合一”接处警工作成为执法办案的第一环节，成为预警防范的第一道关口。二是指挥调度功能。重大警情发生后，通过有线无线通信、视频指挥与监控图像系统、GPS卫星定位和地理信息系统的综合应用，快速准确地实施指挥调度，第一时间形成对现行违法犯罪的有效堵控，第一时间处置突发性公共事件，为一线民警提供人工、人口信息查询比和为需要救助的群众服务。三是监控查证功能。通过视频监控图像网络，及时掌握现场情况和犯罪嫌疑人行踪，科学调度警力、实施精确打击。四是提供证据功能。整合利用各种监控图像资源，对各类案(事）件现场情况进行调查取证，为开展反查提供证据。

(二）改革藏区公安机关运行机制是关键所在。

1.藏区县级公安机关相关职能部门有效整合。针对藏区县域有别其他地区的特殊性，要想实现公安机关的指挥有力、快速反应、处置得当，就要进一步调整完善县级公安机关的机构设置，全面布局，找到适合藏区县级公安机关实际的运行方式。目前某县局指挥中心、信息中心、情报中心“三个中心”都设在局办公室，三块牌子套一马，既要负责综合服务管理，又要负责预警指令的签收、处置、反馈，分析研判、指挥协调，服务侦查破案、治安管理，承担的任务和协调的范围几乎涵盖了公安工作的各个领域各个层面，既有事关全局的“大事”，也有各种日常繁杂琐碎的“小事”，事务繁杂牵扯精力，且权限不足，指挥吃力。按照现行的警务运行机制，是要将三个中心明确分开，各司其职。笔者认为，根据藏区现实情况，应将三个中心整合起来，与局办公室分离，成立一个正式的专门机构，即警务指挥中心，按照扁平化指挥体系建立的要求，将指挥调度、信息通信、情报管理有效整合在一起，提高指挥效能。针对藏区重大刑事案件、治安案件相对其他地区较少、案件形态较单纯、相关警种相对清闲的实际情况，可调配相关部门的警力充实到警务指挥中心来，确保其有序、高效运行。

2.重新定位警务指挥中心的职能。力图改变警务指挥中心被动指令、充当传话筒、信息闭塞和行政壁垒的现状，抓住扁平化指挥体系“点对点”这一关键环节，以减少层级为关键，由指挥中心直接指挥一线实战单位，既可以减少中间环节，又可以避免多头指挥。一是确立指挥中心的权

威性。参照部队作战司令部的工作权限，着重强化警务指挥中心的调度职能。明确警务指令统一由县局警务指挥中心下达，在指挥中心现有处置警情指挥权的基础上，再赋予其突发事件先期处置权、直接指挥权、越级调度权，以及依据警情变化和治安走势调整警力部署和警力投放的调配，主动介入警务活动的协调，统筹整理汇总情报信息的管理，对各单位防控警力部署和措施落实情况的监督检查的权力。二是进一步规范指挥调度行为。在赋予警务指挥中心更多指挥权限的同时，要建立健全指挥调度工作相关制度，严格指挥调度人员用权规定，在认真贯彻落实上级公安机关接处警规范的同时，制定完善应对各类突发案(事）件的处置预案，进一步规范指挥调度工作，确保正确用权。权力的赋予与约束确保警令畅通、高效运转。

3.建立片区中心派出所整合现有一线警力。藏区普遍存在地区行政跨域大，条件艰苦，交通不便，气候不适应的问题，成立片区中心派出所，可以整合现有的一线警力，提高基层执法工作效率。以某县为例：一是全面平衡，突出重点，科学合理设置中心派出所。鉴于全县地理环境，县局将24个派出所划分为5个大片区，即某某山以东的4个片区和某某山以西的1个片区③。二是放职、放权于中心派出所，打破传统各自为阵的警务运行模式。设立中心派出所的片区，片区内各派出所无条件服从中心派出所所长的管理和领导，直接接受中心派出所的统一调遣。三是中心派出所与片区内各派出所制定联动机制，进行捆绑考核。各片区派出所与中心派出所实行“捆绑考核”管理模式，年底县局对片区派出所实行“捆绑”考核模式，片区内一个派出所出现问题，将扣除该片区所有派出所的绩效。

建立片区中心派出所的积极作用在于：一是有利于全面整合警力。由于辖区幅员面积广、地广人稀，派出所警力少，在繁重的社会治安防控工作和严峻的维稳任务中警力显得十分薄弱，中心派出所的设立有效解决警力不足，全面提升了警务效能，形成整合，节省了治安成本；二是有利于形成战斗力。由于基层派出所大多数管辖范围广，战线长，在警力缺乏的情况下，加大了办案时效和成本。设立中心派出所将各片区有效警力整合到“中心所”，能及时应对辖区重大警情，各“中心所”将整合的警力形成战斗力，结合辖区社会治安及案事件状况开展案件侦办和整治清查行动，实现打击、防控的社会效果；三是有利于边远派出所管理。全县26个乡镇中，距县城100公里以上的派出所就达20个，在派出所和民警管理中加大了管理成本。“中心所”的设立责任明确到了具体人、职权明确到了具体派出所，在民警言行规范、内务管理、执法规范化、警务保障、运行考核等方面形成片区化的行政管理体系，实现人人尽职尽责的警务新格局。四是对于扁平化指挥体系的运行有着重要意义。指挥中心直接下达指令到中心派出所后中心派出所所长指挥调动片区各派出所警力的操作模式，在面对群体性突发事件或涉稳事件时，对于公安集中优势警力，快速集结，快速响应有着积极意义。

(三）加强藏区公安机关信息化技术的应用是推进保障。

加强公安信息化建设，是应对新形势新任务的必然要求，是破解公安工作瓶颈的必然选择，是提升公安战斗力的重要途径，不懂信息化应用的领导将丧失指挥权，不懂信息化应用的民警将丧失岗位，进一步加强藏区公安机关信息化技术的应用是推动扁平化发展的有力保障。一是首抓动员，解决民警不愿用的问题。积极动员全体民警投入信息化建设和应用工作中。二是以点带面，发挥榜样作用。适时召开信息化工作推进会，对信息化建设应用工作进行重点部署，表彰奖励信息化应用能力，用榜样作用带动周围的人积极参与应用。三是采取有力措施促使领导带头用、机制逼着用、奖励激着用，切实提高全体民警信息化应用自觉性和操作技能，使每位民警可以做到会上网、会打字、会查询、会比对，熟练操作业务系统。四是养成上班先开机，工作必上网，上网必查询的习惯，逐步形成文件网上流转、案件网上办理、台账网上建立、绩效网上考核的办公常态。

(四）建立高素质的指挥队伍是效能发挥的基本提前。

1.进一步加强优秀指挥长的培养。扁平化指挥体系运转过程中，指挥中心享有高度指挥权，指挥权利运用、指挥长指挥水平对公安警务活动成败产生决定性的影响，所以对指挥长指挥调度水平的要求更加严格。作为扁平化体系良好运行的基础，建设一支优秀指挥长队伍，必须严格地将知识化、专业化的标准贯彻到指挥长的选拔、培养和发展中。一是要有至少五年的基层实战经验。不在一线实战工作，无法了解藏区公安机关基层实际情况，也就难于结合实际与同一线民警进行指令的高效流转。二是要熟练掌握信息化技术手段。基于扁平化指挥系统的架构始于信息化技术的现实，不熟练掌握信息化技术手段，指挥长就无法高效使用各个子系统，使扁平化指挥发挥应有作用。三是要具有出色的沟通协调能力。扁平化指挥体系的有效发挥作用，要求指挥长与各级领导、各个警种、基层民警能在日常工作和各类事件发生第一时间及时、快速、有效的沟通、协调，互通有无，因此对指挥长的沟通表达、交流协调能力提出了很高要求。综上所述，优秀指挥长的培养，在高标准、严要求地选拔指挥长的前提下，还要不断地强化学习、培训扁平化指挥体系的相关理论知识、操作流程、运用技巧，定期进行模拟警情、实战演练，同时，还要加强指挥长之间的信息交流、互通情报，通过经验、教训的交流，然后回到岗位上实践、加深才能成长为真正符合实战要求、有效驾驭扁平化指挥体系并高效运用的优秀指挥长。

2.选用当地藏族民警充实到队伍中来。由于藏区的特殊性，民警在工作中，只要面对群众就需要懂藏族语言，尤其是本地的藏族语言，例如，某县公安局双语民警不到30%。只有通过倾斜选用、大力培养藏族干部民警，尤其是当地人，才能有效地改变与群众无法交流、出警无法了解实时状态的局面。同时，当地的藏族民警一般可以稳定在当地，有服务家乡的情感有利于自身工作的开展和提升。首先，在民警录用制度上可以倾斜当地藏族，可以在笔试部分适度降低要求的同时，提高对当地语言、文字、风土人情方面的要求。再者，对现有民警队伍，要在完善量化考评机制上做文章，积极拓宽渠道，为藏族干部脱颖而出创造机会。大力宣传藏族干部的优秀事迹，为他们的成长进步搭建良好的舆论支持。最后，要加强对藏族干部的教育培训，提高其自身素质，给藏族干部民警更多地教育培训机会，鼓励他们再学习、再深造，创造更多地外出学习机会，在加强自身素质的同时，也将外面先进的思想、理念、技术带回藏区，更好地服务于藏区。

3.制定科学的指挥人才储备计划。尽快制定科学的指挥人才储备计划，一方面在入警初任上下功夫，强制要求新入民警在警务指挥中心110台实习半年以上，全面了解扁平化指挥体系建设和实际操作模式，为指挥人才储备打下基础的同时，也为新警走上一线岗位，有效应用扁平化警务模式提供学习机会。对无论将来成为基层实战一员或走上领导岗位成为一名合格指挥长都埋下伏笔。另一方面，在晋升干部时，把拥有两年以上警务指挥中心110台工作经验作为优选条件或作为副科级以上干部任用的先决条件，这样在保证指挥员岗位新老交替正常的同时，也为人才储备提供了条件，再者提高了全体民警在警务指挥中心工作的积极性，甚至对改善现阶段110台整体工作积极性不高、职业认同感、提升感差起到一定作用。笔者基于调研“战训合一”训练的体验认为，一方面可以从优录取藏族民警加入涉藏警务硕士的学习，给藏族民警走出藏区，了解外面的工作状态，查找自身差距，提升自身能力的机会。另一方面，战训基地可以定期举办藏区110台指挥员、扁平化指挥体系指挥长“战训合一”特色培训班，提供给大家学习交流、提升的平台，通过交流学习、相互借鉴、取长补短，通过各自的经验教训的互通，提升整体能力，相互启发，共同进步。

[注释]：

①数据来源于四川公安信息网甘孜州公安局调查研究栏目.某县公安信息化建设现状、存在的问题及对策.作者：张锐。

②数据来源于四川公安信息网甘孜州公安局队伍建设栏目.某县公安局警力流失现状及建议.作者：朱旎。

③参考四川公安信息网甘孜州公安局信息化栏目.夯实甘孜藏区公安基层基础工作对策初探.作者：朱光。

[1]廖波涛,张 剑,雷 静,等.对扁平化指挥的思考[J].舰船电子工程,2010,(10):6-8.

[2]关于对县级公安机关扁平化警务指挥体系建设的思考[EB/OL].http://www.cpcnets.com/bencandy.php?fid=45&aid= 15852&page=1,2014-01-23.

[3]卢 娟.公安机关扁平化指挥体系建设的实践与思考[J].电子技术与软件工程,2014,(3).

[4]沈志华.对县级公安机关扁平化指挥体系建设模式的思考[EB/OL].www.lsz.sc/PageClient/Id=4003.

[5]黄伟军.温州公安扁平化指挥“两抢”作战的实践思考[J].浙江警察学院学报,2009,(4）.

On Flat Commanding System Construction of County Police Bureaus in Tibetan Areas：Taking a County of Ganzi Tibetan Autonomous Prefecture as an Example

SHIWei

Due to its special geographical enVironment，aler t_situation and the need of the information_dominant policing，it，s imperatiVe to construct flat commanding system in Tibetan areas.Considering the Tibetan，s current situation，the article proposes that flat commanding system construction of county police bureaus should be realized by solid，feasible，effectiVe and practical measures such as solVing the infrastructure construction，reforming operational mechanism，enhancing information technology application and building a high_quality commanding troop，etc.，so as to realize the rapid response and rapid disposal of alert_situation，and to improVe the quality and efficiency of policing command，and to strengthen the dynamic control capacity of public security organ.

Policing Affair in Tibetan Area；Flat Commanding System；Current Situation；Problems；Reflection

D035.31

A

1674-5612（2016）01-0012-07

（责任编辑：赖方中）

2016_01_11

石 炜，(1985_ ），女，四川警察学院2015级警务硕士生，宜宾市公安局警务指挥中心民警，研究方向：涉藏警务管理。