新常态下公众参与政府决策的路径分析——以新媒体平台为例

屈晓东（陕西省社会科学院经济研究所　陕西　西安　710065）



新常态下公众参与政府决策的路径分析
——以新媒体平台为例

屈晓东
（陕西省社会科学院经济研究所陕西西安710065）

【内容摘要】完善公众参与机制提高政府决策的科学性。公众参与政府决策路径的制度完善以扩大公众参与范围，拓宽公众参与渠道为目的，确保公众参与政府决策的可操作性。构建公众参与政府决策的新媒体平台。新媒体的发展突破了传统媒体信息传播的时空限制，既可以把公众的利益诉求快速传递给政府，也可以建构公众与政府对话交流的平台，为公众参与政府决策带来了突破性的变化。

【关键词】新常态公众参与政府决策路径

*本文为西安市哲学社会科学基金规划课题“新常态下公众参与政府决策的路径研究”（项目编号：15S30）的阶段性成果。

引言

公众参与政府决策是新常态下的新要求。公众参与（Public Participation）是伴随着参与式民主理论而产生和兴盛的，1960年美国学者考夫曼首次提出“参与式民主”（Participatory Democracy），这一概念被广泛运用于基层民主领域。市场经济的发展和公民社会的发育为公众参与政府决策提供了条件。经济发展稳增长、调结构如何在基层落实，公众参与政府决策具有很强的导向性。公众参与能够增加政府决策的合理性和科学性。在公众参与的过程中，能够全面、客观地听取各方面的意见，公众参与政府决策是公众表达其利益诉求的好渠道，是衡量政府决策是否合理的试金石，是助推科学发展的新引擎。公众参与政府决策有利于树立正确的“政绩观”。公众参与政府决策有助于改变“数字出官”，“官处数字”的错误“政绩观”。公众参与政府决策是“依法行政”的需要。

一、治理转型的政治新常态——公众参与政府决策的背景

（一）公众参与政府决策能够增加政府决策的有效性和合法性。

现代政府决策面临两大挑战：合法性和有效性。政府决策对绩效和民主两大价值的追求。我国公共管理学界已对政策形成过程中的公众参与有所研究，行政法学者也提出行政法的“公众参与模式”，认为这是一种通过参与和协商使得行政过程获得“自我合法化”推进政府职能的转变、促进地方政府关注民生和社会事业的发展也是缓解转型期社会压力、构建和谐社会的必经之途，有利于克服社会发展相对滞后对于经济进一步发展所形成的障碍。随着全面深化改革的推行，公众参与政府决策，不仅深化了政府决策民主，而且在政府与公众之间搭建起了桥梁，在政府、公众和社会团体之间建立起伙伴关系。

（二）公众参与政府决策能够改善干群关系，增强地方政府的公信力。

党和政府多次强调公众参与在社会主义民主政治体系中的重要地位，并特别突出增强决策透明度和公众参与度问题。巩固执政基础，提升执政能力。缺少作为服务对象的公众参与，容易造成政府决策“自说自话”的困境。

二、公众参与政府决策的重要意义

（一）提升政府决策科学化、民主化水平

政府决策制定过程中需要对公众需求进行有效回应，所以需要公众参与政府决策制定。有效监督防止公权力异化。

（二）有利于构建服务型政府。

政府通过与公众的良性互动，协调政府、市场和社会力量，确保政府决策有序进行，向公众提供广泛、优质、公正的公共服务。政府与公众的良性互动是推行城市精细化管理的基础，也是推行城市精细化管理的目的或愿景。公开透明是现代政治的重要目标，也是我们改革攻坚战中的关键一环。以公众满意为导向，以回应公众需求为抓手，促进地方党政领导干部对效率、稳定、社会公平和民主的认同，推动构建“服务型政府”。

（三）优化政府决策执行过程。

公共政策是对社会价值进行的权威性分配。公众参与政策制定过程，有利于多元利益诉求的充分表达，及时回应各种社会需求，弥补政府决策中可能因理性缺失带来的判断失误，增加公众对政策的理解和配合，以减少政策执行阻力。公众参与政府决策使决策过程更加公开、透明，更具有回应性。传统的政府决策“黑箱”被打开，政府决策过程受到媒体、公众的广泛关注。尤其是政府决策过程中对社会边缘群体、弱势群体的利益关注。我国在政策问题确认的政策议程阶段多采用政府主导型模式，容易忽视公众需求，造成政策问题堆积和危机性事件。作为公共政策过程的前置环节，政策议程应是公众进行利益表达的主要场域。及时监测并收集公众对政策问题的利益诉求，保证公众集中关注的问题能够快速进入政府议事日程，促进政策问题的及时发现和解决。

三、公众参与政府决策的现状

（一）公众参与广度与深度不足。

目前，真正出于自主意识自愿参与的公众参与行为很少，一般都具有随大流的从众性。实践中，相当一部分社会成员的公众参与意识比较薄弱。同时，我国原有的公共资源配置机制对一般公众利益并无直接影响，无形之中培养了“与我无关”的思想，大多数人只意识到自身是政府决策的对象，却没有意识到也是政府决策主体中不可或缺的一部分，缺乏参与意识。与此同时，公众参与的内容缺乏深度和广度,导致参与效果十分有限。公共政策能不能反映或能在多大程度上反映社会成员的利益诉求，社会成员无从知晓，更无法落实及进行有效的监督。再加上社会成员的力量有限，公众参与还比较多地属于自发的个人行为，对政府决策的影响力轻微。

（二）公众参与的制度化渠道不畅。

我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证，但关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度却不够健全，普遍缺乏社会公众参与的制度规范，致使许多公众参与以非制度化的形式出现。

（三）公众参与政府决策的能力不足。

由于受到社会成员的自身素质，对资讯的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识等诸多因素的影响，使得现实中公众参与的能力与参与要求不相符合，参与效率低微。主观方面，政府行政权力过于强大，使公众对政府机构产生依赖心理，导致公众参与政府决策的观念淡薄。公众个性化、多元化的需求在政府决策过程中无法得到充分满足，因而在客观上也造成公众参与政府决策不多的结果。

（四）公众参与政府决策成本偏高。

公众参与政府决策需要公众付出一定的时间、精力、体力和金钱，同时还可能要放弃一些机会或闲暇，这些构成了公众参与政府决策的成本。同时，公众参与政府决策增加了决策的时间成本。完善公众参与政策制定的制度建设。政治学家萨缪尔·亨廷顿曾指出:“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”为保证公众有序、高效参与，首先要通过制度保证政策制定的权力结构，即在充分尊重宪法和法律对公民权利界定的基础上，明确公众参与政策制定的身份和角色，增加公众参与的稳定性与安全感。健全决策前公示制度、政策责任追究制度，以严格的监督和问责倒逼公民参与权利的落实。

四、公众参与政府决策路径的制度完善

公众参与政府决策路径的制度完善以扩大公众参与范围，拓宽公众参与渠道为目的，确保公众参与政府决策的可操作性。专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定将作为法定程序，政府重大行政决策除涉及国家秘密、商业秘密外，均应当以适当方式引导公众参与，接受社会监督。公众参与政府决策制定有赖于公众的组织化程度和政治能力的提高,公众参与政府决策无法脱离中国现有传统，国情。公众参与政府决策路径的保障机制。

（一）利益表达机制

公众通过微博可以表达自身观点，拥有了平等的话语权，微博汇集公众的声音，扩大社会影响力，有效推动政策事件的解决。公众对于环境问题的关注占到了很大的比重。而相关环保部门也相继开通微博，及时对公众提出的意见做出反馈并处理环保投诉。对农民、农民工、失业者等相对弱势群体，搭建便于进行利益诉求表达的制度平台。政府通过微博可以充分了解群众意见，倾听民众的声音；网友选择人民微博首页中的“对话官微”，即可向官方微博账号反映问题，实现官民间的平等对话与交流。

（二）信息公开机制

政府通过政务微博实现政务公开。政务微博可以宣传地方工作，发布政务信息；第一时间澄清事实真相，引导网络舆论，实现了由单向到互动的交流方式的转变。政务微博为公众参与政策过程提供足够的信息。真实、及时、便捷的信息是决定公众有效参与和深度参与的前提条件。深入推进政务微博，加快政务信息的公开程度，降低公众获取信息的成本，把凡是可以在微博上公开的文件和规定全部实现网络化。

（三）保障直接参与机制

通过互联网技术保障公众直接参与政策决策，提升公众参与政府决策的效能。公众直接参与政策制定可以减少参与环节，避免利益诉求和政策建议的失真、延缓和搁置，减少参与的时间成本。目前公众直接参与政策制定的制度供给明显不足。公众的知情权、参与权、表达权和监督权没有得到有效保障。通过对公众民主意识、法治精神的教育，提升公众参与的主动性；保障不同利益群体享有平等的参与权利。

（四）完善间接参与机制

完善人大、政协以及共青团、妇联等群团组织间接参与机制。制度化的工会、共青团、妇联等因其先天性的准官方性质而被理解为政府的延伸，政治依附性较强，自由表达功能就较弱。公众利用微博向政府表达意见、提出问题，政府机构、代表和委员们听取网民意见，给予回应。良好治理的城市是一个公平参与决策的城市，是一个包容性的城市。精细化城市管理是政府与公众的良性互动。

五、构建公众参与政府决策的新媒体平台

构建公众参与政府决策的新媒体平台。新媒体的发展突破了传统媒体信息传播的时空限制，既可以把公众的利益诉求快速传递给政府，也可以建构公众与政府对话交流的平台，为公众参与政府决策带来了突破性的变化。

（一）微信朋友圈

普通公众通过自媒体参与政府决策。参与程序民主化，公众参与政府决策机制需要按照规范的程序，保证公众参与的起点公平。参与渠道法治化，公众参与政府决策呼声高，回应小，公众参与渠道需要法治化确保群众参与的广度和深度。健全公众参与政府决策的权利保障机制，确保公众具有更广泛的知情权、参与权、表达权和监督权。天津港爆炸事故发生后，西安市民杨海于8月13日给西安市政府发了一封公开信。就明德门南部“秦华天然气南郊储备厂”巨型储气罐迁移问题，致西安市政府及市民的公开信。公开信中，所提到的中石化大寨路储油罐迁移问题，已经得到中石化陕西石油分公司大寨油库的回复，称正在加紧迁移，油库已经不存油，油罐全部注入自来水，无安全隐患。位于明德门南部朱雀大街南段“秦华天然气南郊储备厂”巨型储气罐事宜，未见西安市政府及秦华公司有明确回应。天津的大爆炸死伤惨象令人不堪目睹，而此前青岛中石化的输油管大爆炸也让人记忆犹新。将灾难防范于发生之前，是政府必须承担的责任。要求西安市政府对“秦华天然气南郊储备厂”4个巨大圆形大罐的迁移问题给全体市民一个明确的回复，立即拿出迁移方案并向社会公布，力求在尽短的时间内将它迁移出人口稠密的生活区。公开信表示，天津大爆炸的惨痛教训告诉我们，为了西安市民安全，必须将明德门南部的天然气储配厂储气罐和大寨路上的储油罐迁移出人口密集区。这封公开信在微信朋友圈和微博上的浏览量达58万，大部分市民留言支持杨海所提建议。

（二）微博问政

公众参与政府决策机制的内在结构包括“谁来参与”、“参与什么”和“怎样参与”。公众参与的前提是政务公开，推进政务公开，不但要保障公民的知情权，同时也要为公民参政议政疏通渠道、提供平台，搭建一个公众参与、有效互动的公共政务空间。以制度化的渠道许可群众列席会议，既增加了政府机关的公开透明程度，又便于政府倾听群众呼声，了解社情民意，获得更加丰富、准确、直接的基础信息。

政务微博受到的关注越来越多。2011年政务微博快速发展，堪称为我国政务微博元年。近年来，微博在参与政府建设、关注公共事务等方面发挥了重要的作用。中国互联网信息中心（CNNIC）发布了第35次中国互联网发展统计报告。报告显示，截至2014年12月，我国微博客用户规模为2.49亿，网民使用率为38.4%，与去年年底相比下降了7.1%。西安市公安局官方微博“西安公安”从2010年底开通至今已得到146万粉丝的关注。“微博问政”观念在政府机构和政府官员中不断普及和深入。微博不仅是网友获取新闻资讯的第一渠道更是网友反映问题的第一平台。官方发布的消息更具权威性。政府微博问政是个贴近民生最接地气的问政方式，政府放下架子以这种时尚的方式了解民情，与网友在线沟通，很受网友欢迎。“交通违规”、“食品安全”、“住房保障”、“土地纠纷”、“教育监督”、“拆迁”等成为微博问政高频词，反映了官方微博网友关注的焦点问题。为了减少“面子账号”和“僵尸账号”，扩大政务微博的影响力和公信力，政务微博通过“红榜”形式，鼓励先进，以期让更多的政务微博账号发挥实际效用，建立政务微博与网友沟通快速、便捷、高效的良好生态环境。

开微博、搭平台，微博问政在实践中高效、有效。西安推进微博问政帮百姓解决实际问题。西安网上信访投诉受理中心、政府微博等各种网络渠道将普通公众与政府拉得很近。公众将自己的诉求第一时间通过各种方法传递给政府决策者和社会管理者。微博问政，改变了公众参与政策决策的方式和方法。微博问政是公众参与公共事务的重要桥梁和纽带。对社会成员分散和差异性的利益诉求进行整合，更有效地实现公众利益诉求的表达，在此基础上，均衡政府权威和社会公众的力量对比。西安市“两会”期间，为了将更多网民的心声、建议传递到“两会”上，西安市人民政府网站通过网络投票的方式征集“两会”民意，希望公众积极提出宝贵意见，并且将意见汇总向相关部门反映。公众通过网络跟帖或者网络投票等方式对公共政策的制定发表意见和建议。公众在网络上发表对上学、房价、工资涨幅等方面的诉求。

微博作为一个全新的传播媒介，在传播方式上，具有独特性。1.可移动便捷式的传播媒介。相较于传统媒体，微博将PC与手机客户端结合，完成了传播媒介由固定化向移动化发展的转变。截至2014年12月末，其中，手机微博客用户数为1.71亿，相比2013年底下降2562万，使用率为30.7%。手机微博将成为未来新兴传播媒介中的中流砥柱。通过手机客户端发布的微博占微博总数的比例在逐渐增长，一方面表明用户对微博的使用粘性增强，另一方面也说明其移动化的特性日益凸显。2.“点对点”高效率的传播途径。区别于平面、广播、电视媒体，网络最大的特点即高速的信息传达，而微博更是放大了这一优势。没有地域，时差，语言的阻碍，也不需要经过复杂的编辑和新闻加工，减少了繁杂且耗时的中间环节，从而建立了一条畅通高速的传播路径。用户通过引用原文并进行转发，使得原始信息保持无损耗的状态。同时，相较于传统媒体纵向的“垂直”传播模式，微博横向“分散”传播的特征使得“微博问政”、“上网察民情”、“下网解民忧”变成了常态。

作为“草根民意集散地”的微博，成为政府最佳的问政平台之一。微博汇聚了中国最广泛最基层的民意，产生了中国最具影响力的民间意见领袖，微博不是一片“是非之地”，而是政府坚持群众路线的新天地。同时微博问政要常规化，而非“僵尸化”。要在微博上赢得草根们的青睐，“打官腔”行不通，官员必须接地气，学会个性化、人性化的网络用语表达。微博问政创新了问政载体的，官民关系中互信是双方互动的前提和基础。注重微博问政“专业化”。对官员使用微博进行培训，对微博维护人员进行网络语言、搜索能力、部门沟通能力等多方面的培训。

参考文献：

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［3］吕同舟，黄伟，钟婷.公众参与问题的研究综述［J］.管理观察，2009（06）.

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·社会学研究·

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1007- 9106（2016）06- 0045- 04

*作者简介：屈晓东（1982—），女，陕西省社会科学院经济研究所助理研究员，研究方向为公共管理与公共政策。