社会组织参与社会治理问题研究

牛玉璞

(沈阳工程学院 文法学院，辽宁 沈阳 110036)



社会组织参与社会治理问题研究

牛玉璞

(沈阳工程学院 文法学院，辽宁 沈阳 110036)

社会组织是社会治理的重要主体和依托。总结国内外促进社会组织参与社会治理先进理论和实践经验，探索我国社会组织参与社会治理的路径，改进社会治理方式，激发社会组织活力，逐步形成包括监管体制、支持体制、合作体制、治理体制和运行体制在内的现代社会组织体制。

社会组织； 社会治理； 监管创新

一、我国社会组织参与社会治理面临的困境

1.社会组织监管体系不健全

目前我国还没有形成完善的社会组织监管体系。随着社会组织数量的不断加大，我国对社会组织的监管存在的重视前置审批、轻视事中及事后的监管问题已经越来越严重，目前我国推进社会组织信息公开的法律法规尚不完善，比如对离岸社团、网络社团和草根组织等存在明显的监管漏洞。

2.社会组织法制建设相对滞后

我国目前尚未出台全国性的专门针对社会组织的法律，用以规范社会组织的法律规范仅限于四部行政法规和一些专门性的部门规章、地方性法规。现行的关于社会组织方面的法规主要以登记管理的程序规定为主，缺乏实践过程规范，立法层次相对较低，法律体系构架缺乏科学性，没有形成社会组织法律体系，与目前社会组织规模日益壮大、作用日益重要不相匹配。目前，管理社会组织的法律依据包括《社会团体登记管理条例》《社会团体设立专项基金管理机构暂行办法》《民办非企业单位登记管理暂行管理条例》《民办非企业单位登记暂行办法》《取缔民间组织暂行办法》等，以上法律规范出台大都超过10年，内容多偏重客观性、原则性，制定规范时的观念已远远落后于社会发展趋势，不适应目前社会组织快速发展需要，法律体系构架缺乏科学性，没有形成社会组织法律体系。

3.社会组织内部治理结构建设相当滞后

我国现行法规严重缺乏对社会组织自身制度建设的相关规定，仅有《基金会管理条例》对基金会治理结构做出了专门规定，而《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都没有关于社会组织内部治理的相关规定，《民法通则》对社会组织治理结构建设也无涉及。多数社会组织没有建立完善的会员大会、理事会、监事会和资金管理等制度。以辽宁省为例，由于组织规模、成长经历、制度建设的限制，辽宁省社会组织多数规模较小，组织成员没有形成梯队结构，缺少人力资源开发，尚未形成积极健康的企业文化，不仅削弱了社会组织内部的归属感和外在认同感，也影响到组织成员的身心健康。

4.民生服务类社会组织欠缺

在社会治理结构中，社会组织作用的发挥程度，直接关系到居民的满意度和舒适度。目前我国社会组织的开展不仅仅局限于传统的慈善救济、扶贫开发、环境保护等领域，更向公共卫生、文化教育、公益维权等领域发展，在越来越多的领域都可以见到社会组织的影响，如沈阳青春志愿者协会活动涉及救助流浪儿童、法律援助、车站爱心服务、关爱孤寡老人的领域。我国目前社会组织已经达到相当规模，2010年年底，已经登记的社会组织已经达到44万家，未登记的24万家，但真正关注和从事民生服务类的社会组织却少之又少。

二、促进社会组织参与社会治理的国际经验

1.严格的社会组织扶持与监管制度

美国政府从财政拨款、税收优惠、购买服务等一系列方面对非营利组织发展进行扶持，政府拨款是非营利组织经费的重要来源。据统计，在美国非营利组织的收入来源中，服务收入占50%，政府拨款占30%，捐赠收入占12%，投资收益占8%。在政府监管方面，政府严格防止非营利组织骗取免税资格或公众捐款，监督非营利组织是否按照其宗旨使用善款。美国国税局要求免税的非营利组织每年向其报送一份表格，内容包括基本信息、财务状况、活动开展、规章制度等。连续3年不申报的非营利组织将被取消免税资格。国税局每年还会对非营利组织的财务状况进行抽查，如发现有违背其宗旨的活动、不当财务支出等，也会取消其免税资格。在司法监管方面，每个州由一名副检察官专门负责非营利组织事务，州副检察官办公室负责对非营利组织违法行为进行监督和调查，并有权对非营利组织提起司法诉讼。

2.完备的社会组织法律体系

经过长期的发展，日本逐步形成了较为完备的社会组织法制体系。1896年颁布的日本《民法》将法人分为公益法人和私益法人。1995年，日本发生阪神大地震，非营利组织(NPO)在地震救援中发挥显著作用，这促使日本政府开始降低成立公益法人的登记门槛，于1998 年颁布《特定非营利活动促进法》。此后，日本非营利部门立法发展迅速，陆续出台了一系列新的法律或对原有法律做出修改。

3.社会组织内部治理结构健全

日本非营利组织主要分为四种法人类型：一般社团法人和一般财团法人；公益社团法人和公益财团法人；特定非营利活动法人；特定公益法人。在承认非营利组织内部差别的基础上，对不同法人适用不同法律，采取不同的登记管理办法，实行差别化的税收优惠。

4.社会组织参与社会治理，关注民生

在新加坡，不同特点的社会组织被称为“社团”“慈善组织”“志愿组织”等。在社会组织管理方面，新加坡的基本理念是在社会稳定与公众期望之间找到一个平衡点，鼓励社会组织发展和参与社会治理，关注民生。新加坡政府投入大量的资金，将养老、助残等许多公共服务授权或委托给具备专业资质的社会组织承担，政府则着重于进行资质审查、跟踪指导和绩效评估等。美国联邦政府50%以上的社会服务经费用于向非营利组织采购公共服务，具体包括保护妇女、儿童等针对弱势群体的社会服务，以及对精神病患者、丧失生活能力者的社区服务等。

三、社会组织参与社会治理的必要性

1.社会组织的参与使社会治理主体多元化

以往的国家治理以政府为主，治理主体相对单一，迅速成长的各类新型社会组织，已经成为社会治理的一个非常重要不可缺少的主要因素，社会组织的发展壮大使得社会治理主体呈现多元化的趋势，在新型社会治理中，打破传统的政府作为单一权威的管理模式，也就是说，政府不再是唯一的权力中心，社会组织是一个重要的构成要素，能够与政府合作，在社会治理中分担政府的某些管理责任。

2.社会组织参与社会治理可以有效缓解社会矛盾

社会组织作为社会治理的新型元素，介入社会治理，不仅能够帮助政府分担一部分公共事务的管理，而且无形中还可以化解许多社会矛盾。公共事务的管理因为社会组织的加入，可以帮助政府减轻负担，还可以降低国家的行政管理成本，是一种更为经济化的管理模式。目前，许多地方政府借助社会组织的力量进行社会治理，如调解纠纷、协助治安管理等，以此来提高民众对社会治理的参与度，这有利于社会和谐稳定，可以有效化解社会矛盾。

3.社会组织参与社会治理可以推动国家权力实施方式的转型

新型社会治理要求，社会治理的管理机制不再主要依靠政府的权威，而是依赖合作网络的权威，其权力向度不是单一的，而是多元和相互的，社会组织已经逐渐成为政府和企业之外对资源进行配置的第三种力量。社会组织参与社会治理，打破了政府在治理中单项权威的权利体系，社会治理要求健全的法制，没有对法律的充分尊重，则无法进行社会治理，社会组织参与社会治理，能够推动国家权力实施方式的转型。

4.社会组织参与社会治理可以增强公民的政治参与程度

社会组织不仅要求其成员积极投身于组织内部事务，而且也鼓励他们积极参与国家的社会治理。现代社会治理要求社会组织成为影响政府决策的重要因素。社会组织参与社会治理可以推动政府管理决策的科学民主化，随着现代互联网技术的发展，社会组织可以通过互联网发动民众表达自身对社会管理及政策法规的观点与看法，让更多百姓关注公众管理实务并参与社会治理。

四、社会组织参与社会治理的路径分析

1.完善社会组织法律体系

要将社会组织作为国家治理的一个重要组成部分，将其纳入国家治理的范畴中统筹考虑。第一，尽快制定全国性的关于社会组织方面的法律，在法律条文中明确设立保护社会组织自主权利，在管理机制上鼓励全社会对社会组织参与社会治理的支持，在制定规则时保证社会组织运行的透明度。第二，完善相关的行政法规、地方法规规章及规范性文件，明确涉及民生及文化领域，鼓励引导社会组织参与各项社会治理中来。

2.健全完善的社会组织内部治理结构

健全社会组织内部治理体系，提高社会组织参与社会治理的能力。第一，社会组织应严格遵守组织章程，建立健全会员大会、监事会、理事会及各级领导层等内部治理体系； 第二，完善第三方监督评估机制，推动信息公开，建立公众参与的社会化监管与公信体系；第三，建立资金扶持机制，应以各级公共财政为引导，以多渠道筹集的方式落实社会组织发展基金。

3.创新社会组织扶持和监管机制

在新型社会治理中应当辩证地看待社会组织，最大限度抑制其消极效应，充分挖掘其潜在的积极的社会功能。对于社会组织，政府既要监督又要择优扶持，积极推动社会组织重组和优化改造，通过适当竞争提高服务质量，打破行业、地区封锁及行业垄断，重点推进政府所属检验、检测机构的整合，全面提高公共检测能力与水平。建立综合监管机制，一是加大财政支持力度，推动建立公共财政对社会组织资助和奖励机制，促进、扶持社会组织发展；二是完善相关扶持政策；三是建立政府购买服务制度；四是创新监管方式。逐步建立健全科学、规范、有效的监管体制，为社会组织创造公平、公正的发展环境。

4.重点培育民生服务类社会组织

重点培育服务性强的社会组织，社会组织服务民生的功能主要体现在以下几个方面：一是承担公共责任，与政府良性互动。二是整合社会力量，聚集社会资源；三是提供全方位的服务，满足民众多层次需求；四是扶持弱者，维护民众合法权益；五是有效缓解矛盾，促进社会和谐稳定；六是搭建就业平台，促进困难群体再就业。根据社会组织的功能和社会需求情况看，服务性强的社会组织主要包括以下五类：民办非企业单位类社会组织、行业协会类社会组织、城乡社会服务类社会组织及咨询经纪类社会组织、公益类社会组织。

[1]俞可平.论国家治理现代化 [M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[2]李培林.社会改革与社会治理[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[3]王名.社会组织和社会治理[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

(责任编辑伊人凤校对祁刚)

Research on Social Organizations′ Participation in Social Governance

NIU Yu-pu

(School of Humanity and Law,Shenyang Institute of Engineering,Shenyang 110036,China)

Social organization is an important main body and support of social governance.Based on the conclusion of advanced theory and practical experience of foreign and domestic participation of social organization in social governance，the thesis explores the approaches of social organization of our country in social governance,improves social governance method,stimulates social organization vitality.Gradually,the research will complete the construction of a modern social organization system,including the system of supervision,support,cooperation,governance and operation.

social organization；social governance；supervision；innovation

2016-01-16

辽宁省社会科学规划基金课题(L10BFX008)

牛玉璞(1975-)，男，辽宁营口人，副教授，`硕士。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2016.03.006

D32.9

A

1672-9617(2016)03-0319-04