香港长者社区照顾的福利多元主义视域

施巍巍，刘雨蓓

(1.中央民族大学 管理学院，北京 100081；2.中国人民大学 教育学院，北京 100872)



香港长者社区照顾的福利多元主义视域

施巍巍1，刘雨蓓2

(1.中央民族大学 管理学院，北京 100081；2.中国人民大学 教育学院，北京 100872)

[摘要]中国香港地区为应对日益严峻的人口老龄化问题，实行了长者社区照顾政策。在实施这一政策的过程中，香港福利供给呈现出下述特点：服务的多元主体职责分明，密切合作；服务内容多样化、专业化和综合化；服务资金筹集渠道多元化。鉴于此，我国内地在应对人口老龄化问题上，应明确福利多元主体的责任，整合服务资源，提升服务的专业化水准，并对老年人的需求进行有效的调查评估。

[关键词]福利多元主义；香港；长者社区照顾；居家养老

香港地区于20世纪80年代步入老龄社会。香港政府统计处发布的《香港人口推算2007—2036》提供的数据显示，从2016年起老龄化的比例将迅速增加，到2036年有超过25%的人口即200万人步入老年，进入人口老龄化的高峰期。受福利多元主义思潮影响，香港于20世纪70年代推出长者社区照顾政策，强调以社区为依托，联结正式照顾者和非正式照顾者，为老年人提供相应的社会支持服务，尽可能满足老年人就近养老的意愿。本文以福利多元主义理论为视角，分析香港长者社区照顾政策的特点，探索责任主体间的关系及存在的问题，旨在为我国内地构建居家养老服务体系提供借鉴与启示。

一、福利多元主义理论视角下香港长者社区照顾概念的界定

福利多元主义是社会政策的一个宏观分析范式，它关注福利的多元来源、供给、传输的结构[1]47，强调福利供给主体的多元化。基于罗斯提出的“国家、市场、家庭”三分法，伊瓦斯对其进行了修正而提出四分法的分析方式，将国家、市场、民间社会和社区作为福利主体[2]。

香港的长者社区照顾对照顾对象的界定十分清晰，为生活在社区的60岁以上长者。提供照顾者则根据福利多元主义的理念进行划分，由政府、市场、民间社会和社区(非正式部门)为长者提供照顾服务。照顾内容根据马斯洛的需求层次理论而包括长者的生理和心理，以使他们能在社区正常地、有尊严地生活。照顾方式主要分为正式照顾和非正式照顾，正式照顾通常是指由政府或者非营利机构提供的照顾，非正式照顾通常是指基于情感因素而由家人、朋友或邻居提供的照顾。[3]经常是将这两种照顾形式结合起来，使长者既能享受到专业性照顾，又能享受到家庭等非正式照顾的温暖情意。可见，香港的长者社区照顾政策旨在尽量让老人在其所熟悉的社区独立生活，从而联结正式照顾者和非正式照顾者，这是介于家庭照顾与社会机构照顾之间的一种充分运用社区资源的老人照顾方式[4]。

在福利多元主义的趋势下，香港从仅由家庭进行单一照顾发展为以社区为依托，政府、市场和民间社会组织共同对长者进行照顾的社区照顾模式。四个部门从实施社区照顾服务的主体到所承担的责任均随着时代的发展而变化。四个部门并非各自独立运行，而是相互交流、相互合作、相互补充、相互促进，使社区内的资源得到充分有效的利用，各主体的优势得到最大发挥。

二、福利多元主义视角下香港长者社区照顾的供给特点

香港政府于20世纪60年代颁布第一部社会福利白皮书，认为“依照中国之传统，凡因贫窘、过犯、疾病或天灾等而有所需求之社会福利措施，均属于个人问题”，明确表明长者照顾主要由家庭来负责[5]。70年代陆续颁布《香港社会福利未来发展计划》《老年服务》《香港社会福利白皮书》，均肯定了“社区照顾”的概念。此后又于90年代陆续颁布了《社会福利白皮书》和《康复工作绿皮书》，提出在由政府和非营利机构所提供的专业的正式照顾外，以非正式照顾，即家人、朋友和邻舍等方面提供的照顾来补充正式照顾服务，从而让长者有更多的选择和生活的自主权。同时，鼓励服务单位自负盈亏，甚至私营化，借助市场力量和民间社会组织的力量，丰富社区照顾服务内容，缓解家庭负担。

香港政府试图将越来越多的人和组织加入到社区照顾的网络中，将长者照顾的福利责任主体从只由家庭负责的一元结构向多元结构扩展，并试图寻找更有效率的实施机构。这种转化以家庭照顾功能的弱化为动因，以政府责任的回归、民间社会和市场的蓬勃发展为基础。

图1.香港长者社区照顾供给者关系示意图

1.多元主体职责分明，密切合作。在福利多元主义视角下，香港的长者社区照顾的供给主体包括香港政府、市场、民间社会组织和社区。这四个部门在长者社区照顾中职责分明，密切合作。(1) 政府。在长者社区照顾服务中，政府扮演着政策制定者、资金供给者和服务监督者的角色，其本质仍是服务主导者，而非服务提供者。一方面，政府作为主导者对福利资源进行有效整合，实现资源综合化，为社会力量的壮大提供了空间；另一方面，政府不进行主动干预，而期望更多地通过民间社会组织和社区来为长者提供更多的照顾服务。(2)民间社会组织。香港是典型的“小政府、大社会”，社会与政府之间的关系可以形容为合作伙伴。政府以合约的形式向民间社会组织购买服务，而民间社会组织则借助政府的资助向社会公众提供服务。民间社会组织与市场的关系，则可以定位为竞争关系。由于政府通过招标购买服务，民间社会组织和企业均可参加，因此，民间社会组织必须提高服务品质，以应对市场强有力的竞争。民间社会组织与社区的关系最为亲密，是授受、反馈的关系。民间社会组织直接面对的就是社区居民，包括长者和护老者。民间社会组织能够了解服务接受者真实的需求，并主动整合服务资源，开拓服务项目，为他们提供专业性的服务。(3)私营企业。为适应社区照顾服务潜在的庞大需求，愈来愈多的 非政府机构及私人营运者愿意提供自负盈亏的社区照顾服务。同时，香港在长者社区照顾领域引入市场竞争机制，通过政府购买服务的方式，由私营机构和自负盈亏的民间社会组织担当直接的供给者，促进不同的服务供给者之间的竞争，形成提高服务机构效率的良性机制。市场化的运作促进了经济层级的形成，即经济收入较低的长者可选择由民间社会组织提供的低收费的照顾服务，而有条件的、经济收入较高的长者在接受相应补贴的情况下可以选择高质量、高收费的私营机构，有效地缓解了民间社会组织的压力。(4)社区。社区相当于长者照顾服务的中枢，它接收、筛选并整合由民间社会组织和私营机构提供的照顾服务，结合非正式照顾，向不同收入层级的长者提供不同的服务，同时将长者接受服务后的情况反馈给服务供给组织，促使其改进服务，不断提高服务质量。社区充分利用资源优势和人脉优势，在既有条件的基础上集结政府、民间社会和市场的力量，向持续照顾及照顾综合化的方向发展，重整服务，为长者提供一站式、跨专业的服务，使之能够居家或在熟悉的环境下接受服务。

2.长者社区照顾呈现多样化、专业化和综合化的特点。香港长者社区照顾服务的多样化满足了老年人从生理到心理的各项需要。在生理需要上，香港的长者社区照顾为老年人提供了膳食、家务助理、日间照顾、24小时支援等社会支持类服务，也为老人提供基本或特别的护理。在精神层面上，为老年人提供了基本的社交平台和康乐活动。同时，香港政府提出的“老有所为”计划满足了老年人的“尊重需要”和“自我实现的需要”，实现了积极老龄化。香港社会福利署针对不同的养老服务机构，详细规定了相应的护理、社工、康复、医疗等专业人员的配置比例，并明确养老服务的职责范围、标准和质量控制等要求，实现了服务队伍专业化。[6]这种专业化还体现在重视个性化服务和个案研究上，即根据老人的家庭情况、经济状况和身体状况等进行个案分析，对有需求的老人提供个性化的、有针对性的服务。不过，即便多样化、专业化可以给老年人提供内容丰富、形式多样的服务，保证“质”和“量”的有效结合，也并不代表供给的有效性。因此，香港政府提出了“福利服务综合化”的理念，即为不同服务对象提供的各项服务集中由一个机构单独负责，这种综合化的措施可使有限的专业人员得到更充分的运用，而接受服务者也感到更方便[7]。

3.长者社区照顾服务资金筹集渠道多元化。香港的长者社区照顾服务的资金来源构成亦受到福利多元主义的影响，资金筹集多渠道，主要包括政府资助、服务收费和社会募捐等，其中政府资助所占比例最大。政府现时资助约占80%的服务成本，且其资助制度也由原来的缺乏灵活性的“实报实销”(全额资助)标准成本资助制度转变为“整笔拨款津贴制度”，即政府就某一服务项目拨出一定款项后，民间社会组织不能再申请补助，剩余资金也不必退还，以使服务机构提高服务水平，并使其收入与服务的绩效挂钩[8]。“整笔拨款”制度有助于民间社会组织灵活调配整笔款项，调动其积极性，节约政府成本。截至2013年4月1日，共有171家接受资助的非政府机构﹐其中165家已加入“整笔拨款”制度，它们所得到的拨款超过2013—2014年度整体资助额的99%。[9]服务收费也是香港社区照顾服务的重要资金来源。服务收费包括政府资助服务收费和私营/自负盈亏机构服务收费。政府资助服务收费要比私营/自负盈亏机构服务收费低得多。以改善家居及社区照顾服务/综合家居照顾服务为例，资助的社区照顾服务为每小时5.4～19元，而私营类的社区照顾服务为每小时50～100元。[10]私营/自负盈亏机构收费虽然较为昂贵，但主要面向有经济实力的、有需求的老人。社会募捐是长者社区照顾的一个重要的补充资金来源，主要是通过企业和市民的慈善捐款来筹集资金，在整个资金来源中所占比例较小。

三、福利多元主义视角下香港长者社区照顾责任主体存在的缺憾

在福利多元主义理论的视角下，可以发现长者社区照顾服务的责任主体一直处于一个随时间变化而变化的动态发展的过程中。由此，随着经济的快速发展和社会福利水平的不断提高，福利多元主义中的责任主体及其功能都将不断地发生变化，也就必然会存在以往的责任、功能的不适应，由此产生一些缺憾。

1.政府的责任定位不明确。对于香港政府而言，由过去的“不干预”政策转变为现在的“积极不干预”政策，这种政策方面的转型强调了在福利多元主体中政府在社会福利上责任意识的归位，意识到政府在社会福利供给方面应发挥积极作用，但“积极不干预”政策的核心仍是“不干预”，政府在长者社区照顾服务中仅扮演政策制定者、资金供给者和服务监督者的角色，这一点虽为社会力量的壮大提供了空间，但是，政府既不进行主动干预，又期待能为长者提供更多的照顾，就只能将更多的责任推给社区(家庭)和非营利机构，自然加重了它们的负担。约翰逊也认为，政府之所以对福利多元主义如此偏好，正是期望能够减轻甚至摆脱自身责任，将原本应由政府承担的责任转移给社会。[1]45由此，在福利多元主义理论的视角下，虽然原来由政府担负的工作被其他的福利责任主体分担，但对政府的责任定位一定要清晰明确，使之成为真正的积极福利责任主体。政府在长者社区照顾服务中不能仅仅从宏观上扮演“小政府”的角色，负责制定福利政策、提供资金支持等，更重要的是应起到“安全网”的作用，对那些无法由家庭来提供照顾的、非营利机构无法服务到位的长者提供照顾，确保他们能够享受周到的服务。

2.民间社会组织在长者社区照顾服务中的力度不足。香港政府目前对民间社会组织提供的长者社区照顾服务采取“政府购买服务”的方式，使得民间社会组织由原来对政府的“补充、辅助”角色转变为契约关系主体。这种“政府购买”的方式在一定程度上刺激了民间社会组织提供长者社区服务的增长趋势，但值得注意的是，服务的提供者除了非营利机构之外，还有市场的存在。有市场即意味着私营企业与非营利机构之间必然存在竞争，尽管这种竞争会提高政府的购买效益，有利于提高长者社区照顾服务的质量，但对于非营利机构而言，竞争使其很容易受到私营机构的冲击和挤压。此外，民间社会组织的大部分经费来自政府资助，而全新的资助方式虽然能在一定程度上节约政府的财政支出，但也使得民间社会组织提供的服务受到经费限制，导致服务质量降低。同时也会导致民间社会组织过于依赖政府资助，最后沦为政府的附属机构。

3.社区照顾中社区护老者的支持能力逐渐减弱。在2011年，有51.2%的长者与子女同住，23.6%只与配偶同住，12.7%独居。[11]数据显示，大部分长者主要在家中养老，由护老者对其进行照顾。其中，护老者通常是由老人的子女、配偶、亲友、邻居或前线服务员等人员担任[12]。随着香港现代家庭日趋核心化，传统家庭养老功能被弱化，尽管政府推出了“护老者支援服务”，但这一服务更大程度上是对护老者的辅助性支持，并不能代替家庭对长者进行照顾。而且，香港大学研究组研究363位家庭护老者的结果显示，只有8.8%的家庭护老者参与支援服务，而有79.6%的家庭表示没有参与，还有11.6%的家庭从未听闻有此计划。[10]造成这种现象的原因在于：第一，这类服务并不适合在日间工作的护老者；第二，此类服务的地点以中心为本，家庭护老者不可能把体弱的长者留在家中而自己外出参与支援服务。可见，虽然“孝道”在香港仍被作为主流价值观的重要方面，但家庭作为社区照顾老人的主体的作用必然随着时代、经济的发展而不断弱化。同时，新晋的长者较之老一代更多地接受新思想，对于家庭养老的思想观念也随之发生变化，更趋于多元化。因此，在社区照顾中护老者的支持能力不断减弱的条件下，如何加强长者社区照顾自然成为新的难题。

四、对中国内地的启示

香港既具有华人社会的传统文化，又深受福利国家影响而在老年人社区照顾服务中积累了一定经验，其在福利多元主义理念引导下形成的长者社区照顾模式对中国内地居家养老模式具有重要的启示意义。

1.明确福利多元主体的责任。从香港和内地的福利服务主体构成看，两地均是多元化主体，但多元主体之间的关系结构存在较大差异。香港的福利多元主体是政府、民间社会、市场、社区“四位一体”的关系，各主体之间虽然相对独立，但职责分明，合作密切，是典型的“小政府、大社会、大市场”。而内地的福利多元主体为“政府-社会-市场-家庭”结构，主体虽然相似，各主体的发展却不平衡，政府和家庭承担的责任最重，社会和市场虽然迅速崛起，但力量仍相对薄弱，导致了“大政府、小社会”的产生。 因此，对于内地来说，尽管确立了以政府为主导、以家庭为基础、引入市场机制、社会力量广泛参与的多元化、多主体、多层次养老服务的目标，但如何平衡各主体间关系，使各主体能够有序发展，避免“越位”“缺位”“错位”现象发生，是值得关注的问题。要明确福利多元主体的责任，使之更加规范，实现信息共享，以便主体间协调配合，使福利多元主体朝着既定方向发展。

2.福利服务综合化。老年服务的种类繁多，且由多个部门提供，其服务往往会出现重复现象。对这类问题，香港采取福利服务综合化的方式进行解决，其目的就在于通过对服务进行整合，对资源有效利用，使有限的专业人员的作用得到充分发挥，而老人也能够在需求发生变化时及时得到照顾。而在内地，由于多元化、多主体、多层次的养老服务所涉及的部门十分复杂，各部门之间又会出现利益冲突、政策缺乏和职能交叉的现象，导致了服务资源的重复和浪费。因此，内地可向香港借鉴福利服务综合化的做法，即由政府起主导作用，对各部门进行统筹规划，整合社区内有助于养老的资源，已有的服务不再接受其他社会组织或私营企业的服务，使各部门相互配合、相互衔接，共同承担照顾老人的责任，而不是单独承担某项养老职能，从而避免出现分隔化、重复化的情况及其导致的资源浪费。

3.加强照顾老人的专业性。香港十分重视养老服务专业人才的选拔和培养，并形成了专业的养老服务队伍。而当前在内地，无论是照顾老人的专业化程度还是专业人员的比例都与香港的水平有较大差距。结合香港的经验及内地的实际，养老照顾服务的工作队伍建设应注重以下几个方面：一是加大宣传力度，提高人们的志愿服务意识，促进社会公众志愿服务风尚的形成；二是提高养老照顾的专业度，内地可向香港进行借鉴、交流，结合内地实际和老人的身体素质状况，摸索出适宜的照顾方式；三是“培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等专业人才，推行从业人员职业技能培训和持证上岗制度”[13]，并提高从业人员的社会地位和薪酬，防止人才流失。

4.建立养老服务需求调查及评估机制。尽管香港的民间社会组织十分发达，市场经济发展十分迅速，但由于香港地少人多，资源极其有限，因此保障每个有需求的老年人都能享受到照顾服务是个难度很大的工作。为保障服务供给的公平性和有效性，香港建立了养老服务需求调查机制，针对老年人需求的异质性和复杂性特点，对其进行评估，提供不同的照顾服务。而内地缺乏此类调查评估机制，在居家养老、社区养老等照顾模式不发达的地区，极易导致不同身体状况的老年人全部拥挤在养老院，有不同需求的老人无法获得相应的服务。建议内地基于对老年人生理和心理的实际调查，结合国际的评估准则，建立起适宜内地老人的评估标准，制定合适的照顾计划，对有不同需求的老人提供不同的服务，以确保资源的公平分配。

5.以人为本，强化分层服务。香港践行“以人为本”的社区照顾理念。“以人为本”强调的是持续关注老年人的生活需求，而老年人的生活需求又会随着经济水平的发展而发生变化。最初我国更多关注的是部分“问题老人”，提供的服务限于最低的食、住、行等需求层面。从服务覆盖率看，“重城市、轻农村”，且城市的资源分布亦不均匀。因此，内地的社区照顾服务水准相对较低，只问数量，不问质量，重视物质，忽视心理，使得老年人很难享受到周到的服务。而今我国内地经济发展迅猛，老年人的生活需求变化很大，我们应坚持“以人为本”的服务理念，建立健全覆盖面广、服务内容丰富、服务质量上乘的社区照顾服务机制。同时，强化分层服务，使得不同地区、不同年龄、不同收入水平、不同文化程度的老年人能够享受到差异化的服务。应以马斯洛的需求层次理论为基础，针对生理、安全、社交、尊重和自我实现这五个不同层级的需求，向老年人提供全面多样的服务，满足其对高品质生活的追求。

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[13]汪地彻.政府在应对人口老龄化中的机制创新[J].行政论坛，2014，(3)：96.

〔责任编辑：余明全〕

[中图分类号]C913.6；C916.2

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)03-0147-05

[作者简介]施巍巍(1979-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，副教授，博士，从事社会保障研究。

[基金项目]国家社会科学青年基金项目“社会支持网络与居家养老服务支持体系研究” (12CRK014)； 教育部人文社科青年基金项目“老年人长期照护制度与社会支持网络研究”(12YJC840031)

[收稿日期]2014-12-08