增值税分享制度与地方税收竞争

李兰云 郭鹏飞

(陕西科技大学经济与管理学院 陕西 西安 710021)



增值税分享制度与地方税收竞争

李兰云 郭鹏飞

(陕西科技大学经济与管理学院 陕西 西安 710021)

伴随着营改增的全面推行，营业税退出历史舞台，增值税在地方政府收入的比重进一步扩大。然而，我国增值税以生产地原则为基础的体制性弊端，容易导致地方政府间的不良税收竞争。本文通过比较生产地原则与消费地原则两种不同的理论基础，分析我国现行增值税制度的缺陷和弊端，指出所引起地方政府间不良税收竞争的影响，提出增值税分享制度改革的原则。

增值税分享制度；生产地原则；消费地原则；税收竞争

一、引言

虽然我国已经将营改增试点范围扩大到各个行业，但这并不意味着增值税制度已经尽善尽美。现行增值税以生产地原则为基础，容易导致地方政府间的不良税收竞争。因此，随着增值税比重的进一步提升，我们更应该重视现行增值税制度的缺陷与不足，进行更深一步的改革，以使增值税能够更好地促进我国市场经济的良性增长。

二、增值税分享理论——生产地原则与消费地原则

增值税的征税模式可以采用“生产地原则”或“消费地原则”。前者是指对当地生产的所有应税商品的增加值课税，无论该商品是在当地消费还是销售至其他地区；后者是指对当地消费的所有应税商品的增加值课税，无论该商品是由当地生产还是从其他地区购买而来。如果商品不能跨地区流动，那么按照这两种原则征税的结果是一致的；但是当商品可以跨地区流动时，这两种原则的结果是大相径庭的：在生产地原则下，生产地是应税的，消费地是免税的；而在消费地原则下，情况正好相反。而现实的情况是消费地和生产地通常是不一致的。

在生产地原则下，生产流通环节的增值额通常远大于消费环节的增值额，因此大部分税收由生产地政府享有，而消费地政府只得到了很少的一部分税收。在生产地原则下，增值税税负收益负担不一致，这也为地方政府鼓励企业扩大投资好人生产提供了充足的动力。在消费地原则下，增值税税负收益负担一致，不存在地方政府为了增加地方增值税的税收收入而大肆鼓励企业加大投资和生产的动力，与此相反，地方政府的目标是更好地为消费者(辖区居民)服务而不是企业。

因此，从理论上看，生产地原则容易引发地方政府间不良的税收竞争，而消费地原则能很好地规避这个风险。

三、我国增值税分享制度的弊端分析

我国增值税是中央地方共享税，其中75%归中央，25%归地方政府。同时，实行“税收返还”政策，以弥补地方财政收入的不足。从1994年起，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税额平均增长率的1：0.3确定。我国的增值税从形式和实质上来看均属于按生产地原则进行征收和分配。

虽然只享有不完全的税权，但地方政府仍能够利用各种方式进行不良的税收竞争，如通过税收优惠、增值税返还、土地收入以及制度外的其他收入等财政手段达到控制当地企业实际税负的目的。现行增值税分享制度所引致的地方政府间的不良税收竞争有着很强的破坏力，主要表现在以下方面：

1.损害了市场竞争秩序，不利于市场资源的合理配置。出于对GDP增长和地方收入的狂热追逐，地方政府大力鼓励企业扩大投资，加大生产，尤其是能为其带来大额税收收入的重工业行业(如钢铁、水泥等)，从而导致产能过剩和重复建设，最终造成国内整体产业结构的不合理，资源配置不科学[1]。

2.不符合我国供给侧改革的要求。供给侧结构性改革的目的是将宝贵的资源要素从那些产能严重过剩的、增长空间有限的产业和“僵尸企业”中释放出来，通过理顺供给端，提高有效供给，创造新的生产力。而以生产地原则为基础的增值税容易导致地方政府加大对重工业行业的投资和重视，而许多重工业行业处于产能过剩的状况，与供给侧改革目的相反。

3.不利于我国经济增长模式的转变。以生产地为原则为基础的增值税的全面推进只会引发各级政府之间更多的矛盾和冲突。地方政府行为机制更加扭曲，“投资拉动型”经济增长方式向“需求拉动型”经济增长方式的转变也只能成为空谈[2]。

4.不利于我国地方政府职能的转变。在以生产地原则为基础的增值税下，地方GDP与收入与企业的投资、生产有着密切关系，这将会造成地方政府更多地为企业服务，而不是为本地居民和消费者服务，民生建设得不到足够的重视。

四、增值税分享制度改革的原则

我国现行增值税以生产地原则为基础，所引致的地方政府间的不良税收竞争对我国经济的健康、持续发展有着很强的破坏力。因此，增值税分享制度改革刻不容缓。本文提出了增值税分享制度改革应坚持的原则。

1.受益原则。从理论上来说，增值税为间接税，是价外税，其税负实际上是由消费者缴纳和负担的，也就是说最终消费地的居民通过购买商品或服务的形式承担了增值税税负，因此从受益原则来说，其税收收入应归消费者所在地政府。消费地原则能更好地实现税收收益与税负负担的平衡，能有效地避免不良税收竞争，所以，未来增值税分享制度的改革趋势必然是：由生产地原则向消费地原则转变，即使形式上采用生产地原则，也会通过税收返还和转移支付来达到按消费地原则进行分配的目的。

2.税收效率原则。税收效率原则包括经济效益和行政效率两个原则。前者是指税法的制定要有利于资源的有效配置和经济体制的有效运行，而后者要求税法的制定要考虑征管的难易程度和征管成本。经济效益和行政效率经常是冲突的，行政效率高的往往经济效益低，经济效益高的却往往行政效率低。以生产地原则为基础的增值税行政效率高，经济效益低；而以消费地原则为基础的增值税经济效益高，行政效率却低。税收效率原则要求我们必须综合考虑经济效益与行政效率。

3.实质重于形式原则。有的学者认为税收返还制度是增值税改革的一大阻碍，建议废除税收返还制度。其实，本文认为，税收返还制度和转移支付是平滑分配差异的一种有效工具。在以消费地为原则的增值税改革中，制定出合理、科学的增值税分配办法来进行税收返还和转移支付，可以在征收形式上采用生产地原则的基础上，在结果上实现消费地分配的目的，从而达到殊途同归的目的，实现经济效益的最大化和行政成本的最小化。

4.税收竞争原则。良性的税收竞争是地方经济发展的助推器，而不良的税收竞争则会阻碍要素的自由流动和竞争并造成市场配置资源效率的损失。良好的财税体制客观上会促进地方政府间的良性税收竞争，而以生产地为原则的增值税分享制度致使地方政府为了招商引资和地方自身利益而进行恶性税收竞争，造成产能过剩、产业结构不合理、资源配置不科学、地方经济以投资为导向的增长模式等。而以消费地原则为基础的增值税能够很好地避免不良税收竞争的问题。因此，以消费地为原则的增值税分享制度有助于避免地方政府间的不良税收竞争，促进经济的健康发展。

五、结语

在营改增全面扩围的背景下，增值税收入在我国税收收入的比重进一步加大。同时，我国增值税以生产地原则为基础的体制性弊端，对我国经济的健康、持续发展有着很强的破坏力，增值税分享制度改革刻不容缓，其改革的趋势必然是：由生产地原则向消费地原则转变。本文提出受益原则、税收效率原则、实质重于形式原则及集中税权原则，以期为我国增值税分享制度的改革提供一些有益的建议。

[1]刘怡,袁佳.增值税分享对产能过剩的影响[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2015,02:115-123.

[2]王蓓,李芳芳.我国流转税体系跨区域税收分配问题研究——兼论“消费地原则”征税模式的适用性[J].经济体制改革,2015,02:155-161.