国企员工持股仍在谨慎探索

李江宁

当前看，国企员工持股不具备大发展的环境，但也不必再严格限制。中央企业如果不好搞，可以允许地方国企搞嘛。估计即使不做新的限制，地方国企也不可能出现十几年前那种大规模员工持股，那种大规模的国有产权退出。我们没有必要过分担心

2016年8月，国务院国资委等三部门《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》终于出台了。一如之前的预料，这是一个规范意味大于鼓励意味的文件。由此推论，国有企业员工持股改革目前仍然处于谨慎探索阶段，还难以大规模发展。

这次员工持股改革意义主要限于激励业务骨干。上世纪90年代中后期到2000年代初期席卷全国的国有中小企业产权改革，也可以称为员工持股改革。如1992年刚开始时全员持股的山东诸城股份合作制改革。后来多数地方和多数企业演变成了经营者持大股改革，或直接推行了经营者持大股改革。据统计，员工和经营者持股改革占到了当时国企改革的90%以上。这种员工持股，可以看作是国企根本性质的改革。改革后国有产权基本都退了出来，企业变成非公有制企业。企业的产权体制、公司治理、内部运行机制等都发生了根本变化。但这次员工持股改革显然不可能带来这么多的变化。《意见》规定：“员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%……实施员工持股后，应保证国有股东控股地位”。原企业主要负责人即使入股最多也只有1%，并且作为个人小股东一般不太可能再担任董事长、法定代表人之类的职务了。因此，员工持股对改善公司治理的意义比较有限。目前看，这次员工持股最大的意义，就在于激励业务骨干，留住优秀员工。

《意见》对员工持股非常谨慎。除员工入股比例限制之外，还有一系列其他限制性规定，如只能增量入股，中央企业二级（含）以上企业以及省属一级不开展试点，上级任命的企业领导人员不得持股，试点企业营业收入和利润90%来源于所在企业集团外部市场等。《意见》还规定国务院国资委首批选择10户企业试点，各省首批选择5-10户企业试点；2018年底进行阶段性总结，视情况适时扩大试点。这对全国几十万家国有法人企业，甚至连杯水车薪都谈不上。表现出对员工持股极其谨慎的态度。2003年国务院国资委成立后，出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》等文件，对以往国企改制一些不规范的做法进行了清理和改正。此后，地方范围大规模的国有产权退出改革基本停止。但员工持股仍然在一些地方继续推进，特别是在上市公司和科技型企业中还得到了各方面的鼓励。而这次《意见》，基本没有新的鼓励性政策，而是增加了很多限制性规定。按照这些新规定，地方一些正在进行的员工持股可能要停止了，如上级任命的企业负责人参加上市公司员工持股计划等。

以往出现的国有资产流失等问题影響了对员工持股的评价。上世纪90年代开始的国企改革主要表现为两个方面的问题。一个问题是：地方政府推动的国有中小企业改革，很多出现了隐匿国有资产，低价转让，用企业资产担保贷款购股等等；使得一些企业经营者空手套白狼一夜暴富。另一个问题是：企业经营管理人员持有下一级企业股份，利用关联交易将国企利益输送到员工持股的公司，造成国有资产流失。这种情况当时在电力企业特别突出，员工持股的发电公司往往分红很多，而员工不持股的却常常亏损严重。煤炭等资源类国企这种情况也比较普遍。国务院国资委成立后，基本停止了第一种类型的改革；对第二种员工持股，则花费很大精力进行了规范和清理。清理的主要界线就是上级公司员工不能持有下级企业股份。以往出现的这些问题，严重影响了国务院国资委等中央部门对员工持股的认识和态度。

对员工持股的态度更深层次上取决于对国企改革的根本认识。上世纪90年代轰轰烈烈的国有中小企业产权改革，在当时是有共识基础的。从中央层面讲，主张抓大放小，对国企进行战略性调整。从地方层面讲，就是不求所有，但求所在；能卖就卖，不能卖就送。因为当时国企正处于一种普遍的危机状态，已经成为各级政府特别是地方政府的包袱。这也与当时效率优先的主流意识相一致。而目前对国企的主要方向各方面还没有完全达成共识。从学术领域看，多数专家学者主张国企能退就应该退。而中央部门则坚持国企做强做大。地方政府，特别是市、县级政府，除传统的公益类国企和近些年新成长的城投类企业外，已经没有多少国企了。从整体层面看，国企正在经历新一轮经济调整的生存压力，但比起90年代还是要好很多。如果没有对国有经济和国企产权进一步调整的共同认识，员工持股也就不可能得到大力的推动。

国资委作为一个中央部门推动员工持股有很大局限性。一方面，国资委是管国企而不是管整个国民经济的。国企的大规模退出，显然不符合国资委的部门利益。即使不直接退出，只是让国有与民营或者员工混合一下，也会大大增加国资委的管理难度。另一方面，从所管企业的规模看，中央企业动辄资产规模几千亿，员工十几万人。持股1%，就是亿元、十亿元级的。而且很多中央企业都是担负国家战略任务的。因此中央企业很难搞员工持股。这些年，中央部门出台的文件政策很多都有一个共同的局限，就是没有照顾到各个地方存在的一些特殊情况。例如这次将国企区分为公益类和商业类两大类，其中商业类的又区别为充分竞争和关系国家安全国民经济命脉两个小类。但从省一级看，这第二小类商业性国有企业非常少；市、县级更基本上没有。市、县更多的是那些公益类和城投类公司。更大的区别是，地方国企规模比中央企业小得多。他们搞员工持股，从技术操作层面看难度会小很多。20世纪80年代、90年代，中央层面推动国企改革的是国家经贸委和国家体改委。特别是国家体改委地位很高又利益超脱，所以推动国企改革特别积极而且有力。当前的国资委作为出资人代表显然没有当年体改委的超脱，也没有体改委的影响力。

关键是处理好规范与发展的平衡关系。国资委的角色功能定位有很大的矛盾性。这几年来自高层、学者乃至民众的不同批评，更让国资委常常显得手足无措。这次员工持股意见就是这样。这是一个鼓励性政策文件，还是一个规范性政策文件？从作为贯彻落实十八届三中全会系列文件的初衷来看，这应该是一个鼓励性政策文件。但从其具体内容看，更像是一个规范性文件。客观而言，目前国企员工持股既不具备大力推进的条件，也不应该在前些年已经出台了很多规范政策的基础上进一步趋严了。国资委总是担心国有资产流失问题。其实这方面的争论已经进行了二三十年了。是改革流失多还是不改革流失多？有其利必有其弊，世界上没有十全十美的事情。关键是把握好一个时期的主导方向。电商有漏税等问题吧，但在一定时期不必大力去纠正。网约车有安全管理等等问题吧，但目前总的倾向还是应该鼓励。政策都是为一个时期的政治目标服务的。员工持股，从世界范围看获得了很多国家的鼓励；从中国国企改革的历史与未来看，也有着非常重要的意义。当前看，国企员工持股不具备大发展的环境，但也不必再严格限制。中央企业如果不好搞，可以允许地方国企搞嘛。估计即使不做新的限制，地方国企也不可能出现十几年前那种大规模员工持股，那种大规模的国有产权退出。我们没有必要过分担心。

作者系中国体改研究会理事