浅议我国污染场地修复监督管理机制的不足

【摘要】对于污染场地修复的法律制度，多数国家立法是不完善甚至是空白的。我国目前在这方面的立法方面也尚在探索阶段，不可避免的会出现不足。本文将从监督污染场地修复的角度，探讨笔者发现的污染场地法律法规上四方面的不足，以期我国污染场地修复中监管机制的完善。

【关键词】污染场地；修复；监督管理

随着经济的快速发展，我国曾一度提出“退二进三”等加快城市化和工业化的政策。这些政策导致了大批城镇工业企业异地迁移、破产、关闭的同时，也给城市留下了许多受污染的场地。这些场地多位于城市中，尤其是经济发展迅速的城市核心地段，周邊有完善的设施与丰富资源。对污染场地的修复和再利用，在一定程度上可以解决城市土地紧张，带来巨大的经济、社会、环境效益。但是我国现有的法律法规中关于污染场地修复监督的内容明显缺乏，且在已有规定中存在一定漏洞与不足。

一、污染场地修复的监管主体职能交叉

场地污染是复合型的污染，既包括了土地污染，也包括场地地下水体污染、固体污染、放射性污染等等。本文将重点放在土壤污染及水污染这两个主要的污染上。

就水资源而言，场地污染既归环保部门管辖，又与水利部门有牵扯。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，地面水体的水环境质量状况由环保部门组织监测。但根据《水法》第32条的规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测。由于所有地面水体都属于水功能区的范围，也就说现行法律规定环保行政部门、水利行政部门和流域机构都可以对地面水体的水环境质量进行监测。这种三重监测不仅容易引起环保行政部门和流域机构的冲突，而且造成监测人力、物力、监测仪器设备和监测投资的浪费。

就土地而言，土地属于国家所有，与土地相关的部委就包括了环境保护部、国土资源部、住房与城乡建设部、农业部、发展与改革委员会。国土资源部有权制定土地利用规划，合理利用土地；农业部负责农村土地利用以及农产品安全；环境保护部门对土壤污染进行监管。虽然各个职能部门的监管职责有所侧重，但不可避免的有职能交叉部分。

这种“多龙治水”的体制，表面上加大了污染场地修复的力量，实则人为降低了对修复的监管效率，导致多个机构职能交叉，各有关管理部门各自为政，各部门趋利避害，有利则相互争权，有害则相互推诱。

二、现有规定中对被监管主体的确定难以实现

对于污染场地责任人义务，2009年，环保部发布了《污染场地土壤环境管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）第八条规定：“污染场地责任人应当承担污染场地调查评估和治理修复的义务，并负担有关费用。因改制或者合并、分立而发生变更的，污染场地责任人所承担的调查评估和治理修复责任，依法由变更后承继其债权、债务的单位承担……由于历史原因不能确定污染场地责任人的，污染场地由有关地方人民政府依法负责调查评估和治理修复，并负担有关费用。”看似法条中清晰地规定了公众可监督的污染场地修复的主体，但是结合到实践经验，“谁”才是被监管的主体就难以确定了。

首先，《暂行办法》中规定污染场地责任人是造成场地土壤污染的责任人或污染场地土地使用权人。土地使用权人是指取得土地使用权后，自己使用或者依法转让和出让的人。如果土地使用权人和污染者是同一主体，这无可厚非；如果土地使用权人和污染者不是同一主体，土地使用权人仅仅是转卖了土地使用权而承担了跟污染者同样的、不分先后的责任，这对土地使用权人就显得过于严苛了。其次，实践中场地污染从发生到发现，历经的周期长，在此期间场地的使用可能几经变更，且场地上从事的生产经营活动可能不尽相同，究竟是“谁”造成了场地的污染很难考证。即使有证据显示是“谁”造成了污染，但此时企业可能已经合并或者分立，解散或者破产了。让企业改制时没有明确污染场地治理责任的企业，再承担数十年前并非由其造成的污染责任，显然有悖于公平正义。最后，在“谁”无法考证的前提下，修复污染场地的责任是否就要落到地方政府身上呢？其实这在实践中也是很难处理的。企业在原先的没有污染的土地上进行生产，赚取相当的利润后可能解散、分立等。而污染多年后才显现出来，此时政府已找不到可以承担责任的主体。这可能导致政府无力承担、不想承担的情形。一方面，场地修复需要大量资金，而政府在无力承担的条件下，法条依然不能落实。另一方面，由于地方政府的主要目标是发展经济，这和地方长官的政绩紧密相连，因此政府并不真正关心场地污染修复的状况，有时甚至为了地方经济增长，还专门引进一些重污染但能拉动GDP的企业。

基于“谁污染谁治理”无法实现，有的学者提出了“谁受益谁承担”的理论。看似找到可以承担修复责任的主体，但是仔细推敲，这样确定主体的方式，不仅会纵容真正的污染者，而且无形中增加了后续土地开发者的成本，打击后续开发者修复场地的积极性。

三、缺乏对公众的知情权、场地修复的公众监督机制的规定

公众的知情权和监督权是对场地污染最广泛的监督。但是在这方面，当前我国法律法规规定明显不足。这其中的原因当然是多方面的。

主观上，由于场地污染的隐蔽性与潜伏性，公众的风险意识也相对薄弱，没有意识到场地污染对身体健康和环境产生的伤害。客观上，虽然我国《暂行条例》规定了污染档案制度：县级环境保护行政主管部门负责对污染场地责任人报送的土壤调查评估和治理修复等相关技术文件进行备案，建立本行政区域内污染场地档案，并在省级环境保护行政主管部门备案。但是，由于《暂行条例》没有正式颁布，这个条文也较为抽象，除了江苏正在积极探索建设污染场地信息库外，污染档案制度基本还未建立。换而言之，在这种缺少污染场地信息公开，公众没有正规的渠道了解当地场地污染的情况下，更不要提让公众参与到环保建设和环境监督中来了。

四、监督的法律法规空白或者已过时

在现行的法律体系中，已经制订了防治大气污染、水污染、海洋污染的单行法律，但是对于场地污染这种复合型的污染，缺乏相应的法律法规，尤其是在法律层面上基本是空白。即使是2009年的环保部发布的《暂行办法》也只是处于征求意见阶段，不得不说这是对几年来日趋严重的“毒地事件”的一种漠视。

抛开谈论污染场地的专门立法，就现有的法条而言，也不尽人意。一方面只是零星分散在不同的法律法规中，不能形成污染场地修复的系统，另一方面也缺乏具有可操作性的细则、有威慑力的责任追究条款。这种情况下，地方相关部门在污染场地的治理与修复中无法可依，只能依靠政府行为，依靠相关部门之间的协调来解决问题，无法做到责任到位、权责明晰。

此外，部分法条还严重滞后。例如现在还在适用的《土壤质量环境标准》是1995年颁布的，只适用于农用地，而且只规定了10项污染物。连土壤是否不安全都无法判断，更谈不上在土壤不合格时进行修复了。不得不说，上个世纪90年代的污染物种类已经和现在相去甚远，已经不能满足当代工业农业发展需要了，亟须法条更新。

【参考文献】

[1] 陈晓景. 论流域水污染防治中的监督管理机制[C]. 水污染防治立法和循环经济立法研究——2005年中国环境资源法学研讨会论文集， 2005，8.

【作者简介】

吴冰凌（1990—），女，汉族，福建人，硕士学位，上海政法学院2014级硕士研究生，主要研究方向：法学理论。