试探析我国公务员范围的界定

【摘要】公务员制度实施的前提条件，对之进行分析，探讨其确定的标准等各方问题，对完善我国公务员制度将会有不可估量的作用。

【关键词】公务员；对策

一、选题价值

1、理论依据

行政法学是以“行政”作为研习对象的，因此行政欲达目的所运用诸种手段无疑应为行政法学理论所关注。如果说公物（或曰公产）是物质手段，行政活动是行为手段，那么行政组织以及公务人员就是诸种手段中的组织与人员手段。正处于而正处于制度变迁过程中的我国，公共行政的变化需要包括组织成员手段的回应手段，尤其是人员手段的缺乏与失范无疑将会成为制度变迁的侄桔。

再者，在坚持依法行政的原则下，公务员范围所对应的法理意义为：明确了公务员不得自由行使权利的界限；限定国家权力限制公务员自由行使权利的范围和界限。公务员法应在哪些范围内实施适用呢？这是一个涉及公共利益和公务员自由的重大理论问题。

2、《公务员法》对于公务负范围的规定是对我国公务员进行科学管理的基础

《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第三条规定：“公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”从表面上看，国家公务员范围（外延）的界定比较明确，但实施过程中，弹性大、问题多。1993年，中共中央发出1993年的8号文件通知，中国共产党的各级机关参照试行《国家公务员暂行条例》（后被《公务员法》废止）。1994年6月，中共中央又先后发出文件，通知人大常委会机关、政协机关参照执行《国家公务员暂行条例》，对民主党派机关和工、青、妇等社会群团机关的工作人员也要求参照《国家公务员暂行条例》进行管理，并强调参照管理工作要“抓紧进行，保证同步实施”，这样一来，似乎国家公务员队伍已经扩大，与建立国家公务员制度的初衷相背离。

二、我国公务员范围存在的问题

1、《公务员法》将公务员界定为“公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”从本条规定中可以看出，公务员必须具备的要件，一是依法履行公职，二是纳入国家行政编制，三是由国家财政负担工资福利。参照国际通行做法，世界各国公务员范围大致有大、中、小三种情况。世界各国对公务员范围的确定都有三条共同标准：一是职能标准；二是编制标准；三是经费标准。

2、我国公务员适用的主体广泛且由一个法律统一调整。

首先，我国公务员范围既保留了原来的各级行政机关，还包括各级中国共产党的机关、各级人大和政协机关、各级人民法院和各级人民检察院、各民主党派机关以及部分社会团体机关，如工会、妇联、共青团等社会组织领域除工勤人员以外的所有工作人员。

其次，即对完全不同性质的公职人员，无论是考任、委任、聘任职人员，还是通过人大选举产生或任命的政府组成人员、法官、检察官，无论是国家机关工作人员，还是政党、社会团体的工作人员，均适用同样的法律、同样的制度。显然，这不符合规范管理、科学管理的原则，而是将计划经济时代的“大一统”干部管理模式法制化。

3、理论界和实物界未将《公务员法》的适用范围与公务员的范围分开，没有对中国目前的现状进行分析和研究。

三、目前存在问题的解决

1、以上所述，依法履行公职包括依法履行国家公务职能和履行管理社会公共事务职能两项内容。

2、我国应该将两类范围明确，同时借鉴有关国家《公务员法》的使用范围中“公务法人”制度。公务法人是某种公务管理机构的人格化，成为一个行政主体，是公法人，而非私法人。公务法人作为公法人的一种，由国家或地方团体设立，享有一定的公共权力的特许，同时也受公共权力的控制和监督。

我国可以运用这种方式，目前我國相关的法律规定也为两类范围的区分提供了依据：

第一，最广义的公务员：是刑法所使用的概念：“国家工作人员”。《中华人民共和国刑法》第九十三条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”即刑法意义上的公务员包括“国家工作人员”和“以国家工作人员论”两类公务人员。

第二，广义的公务员是宪法意义上的公务员。《中华人民共和国宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”此处的“国家工作人员”是指国家机关工作人员，而国家机关包括权力机关、行政机关和司法机关等。

第三，狭义的公务员是行政法意义上的公务员。我国《国家公务员暂行条例》第三条规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”可见，行政法意义上的公务员仅指行政机关中的国家工作人员，权力机关、司法机关中的国家工作人员均不包含在内。

【作者简介】

何婷（1991—），女，汉族，甘肃酒泉人，西北政法大学行政法学院2014级硕士研究生。