容错机制的能与不能

钱再见

各地陆续出台了鼓励创新、宽容失误的制度文件，在一定程度上起到了为改革者松绑减压的作用。但这些文件，有的规定过于宽泛、程序过于繁琐、标准有待统一，不少基层干部称之为“表态性”文件。

2015年10月，习近平在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上指出：基层改革“要允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”。2016年政府工作报告中也提出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。

地方层面看，从去年8月佛山市率先探索改革容错机制，到今年3月济南市审议通过《关于支持党员干部干事创业建立容错免责机制的实施办法（试行）》，再到广东省拟建立创新容错机制，鼓励自贸区大胆改革创新，容错机制已在广州、浙江、湖北、广西多地建立。

在全面深化改革的攻坚阶段，建立容错机制，用制度让改革创新者“轻装上阵”，是各级政府推动改革落地的普遍选择。

那么，何为容错机制？容错机制将带来什么？又有哪些需要完善的地方？

能：改革创新的“护身符”

所谓容错，即允许或包容在一定范围内由于非主观原因造成的错误和失败。从某种意义上来说，容错机制是支持改革、鼓励创新、允许试错和宽容失败的制度化体现。

“人非圣贤，孰能无过”。“全面深化改革进入关键时期，有许多难啃的硬骨头。面对各种深层次矛盾和利益关系的深度调整，一些干部难免有畏难怕错情绪。在这种背景下，改革探索只许成功不许失败的逻辑既不合理，也不科学，还会挫伤干部的改革热情。”相关专家如是说。

具体来看，容错机制能从三方面为改革创新者护航，让他们轻装上阵。

首先，容错机制能够为改革创新者降低风险压力。改革创新的过程说到底就是公共决策的过程，而公共决策则是一种方案选择过程，公共选择的目标是为了实现社会资源的帕累托最优配置。凡是选择，即存在风险。公共决策风险同样无法避免，并且，改革因其收益高，伴随着的风险也相对大。对于改革者来说，越是创新，越要承受风险。

对于地方干部面临的改革风险，湖北省改革办督办处处长张忠诚总结为三个方面：一是政策风险，在中央政策调整或有新政策出台时，一些地方干部不知道如何作为；二是经济风险，改革的成本多由财政兜底，一些干部自觉难以承担地方经济发展的压力；三是舆论风险，涉及民生的改革，往往牵涉面广，一旦失败，就会成为舆论焦点，处在风口浪尖上。在这样的风险环境中，容错机制为改革创新者营造的是一个更加宽松的作为空间。

其次，容错机制能够使改革创新者回归有限理性。公共决策者是人，而不是神。人的决策必然存在失误的可能性。对于一个并非全知全能的公共决策者来说，在收集和处理所有相关信息的基础上作出最大化的最佳选择，既不现实，也不必要。

“决策者们不知道他们作决策的各种选择，也不清楚期望达到的所有目标。决策者只是设法减少每个问题的复杂因素，从而作出决策。他只需取一个最低限度的标准，然后从一组备选方案中选择出一个符合或超过这一标准的方案就足够了。”公共管理专家认为从这个意义上看，曾经对风险事件的零容忍态度和“一票否决制”是一种非理性态度。

再者，容错机制能够激励改革创新者不断试错探索。改革创新过程实际上是一个试错的过程。试错就要允许探索、宽容失败。宽容失败的核心是要让失败者重拾信心、敢于再拼再试。改革创新中的失败并不是结果，更多时候其实只是一个“摸着石头过河”的探索过程。

不能：“懒政”的“挡箭牌”

“担该担之责，惩应罚之过。”概而言之，容错机制保护的对象只能是正确行使公共权力的改革者和创新者，容错免责的前提是改革创新虽未达预期目标，但是改革者和创新者坚持依法决策、按程序决策、不谋私利。这些要件构成了容错免责的基本条件。

对改革创新者的错误不能缺乏包容之心，更不能让容错机制成为“懒政”、“怠政”或“庸政”的“挡箭牌”。

其一，容错机制不能成为“懒政”者滥用公共权力的“保护伞”。公共权力的行使如果不受约束则会成为滋生贪腐的毒瘤，其结果和表现形式常常表现为公共决策过程中的个人独断专行，侵犯公共利益。这样的改革创新不是出自客观理性，而是个别人的心血来潮和行使公共权力的随意任性。

损公肥私、贪污腐化等问题都是来自于公共决策权力的滥用，是公共权力运行过程中的副产品却不是改革创新本身。对于这种滥用公共权力的“懒政”、“庸政”者，即使其所犯下的是再小的错误也不能容忍。

其二，容错机制不能成为“懒政”者进行暗箱決策的“护身符”。“为官不为”表现为懒政怠政，不但损害人民群众利益，而且有损政府形象和公信力。正如李克强总理指出的，身在岗位不作为，拿着俸禄不干事，也是一种腐败。

为此，容错机制的运行应当公开化，建立有效的监督机制，避免决策过程中的暗箱操作。

其三，容错机制不能成为“懒政”者逃避责任的“万金油”。诚然，用容错机制来为改革创新者“撑腰”、“打气”，对改革失误进行责任豁免，是责任政府的必然要求。但是，容错机制中的免责条款不是庸政懒政和违纪违法的“尚方宝剑”。对于“握着公权，占着位子，却无所作为”的懒政者要问责，对于“乱作为”造成“重大失误”的懒政者更应该追责，绝不能让容错机制成为其逃避决策责任的借口。

“容”与“纠”相结合

从治理的角度说，建立容错机制是国家治理现代化的题中应有之义。在国家治理体系现代化进程中，要落实容错机制，必须要建立健全公共权力运行的制约和监督体系。而使容错机制落到实处首先要做到信息公开。

其中，容错机制的具体内容、运行程序、实施结果都在公开之列。

“各地陆续出台了鼓励创新、宽容失误的制度文件，在一定程度上起到了为改革者松绑减压的作用。但这些文件，有的规定过于宽泛、程序过于繁琐、标准有待统一，不少基层干部称之为‘表态性文件。”湖北省纪委党风政风监督室主任刘千乔认为让改革者轻装上阵、不畏风险，还须细化容错机制，须明确规定可以免予追责的“错误”是哪些，对于“错误“应承担行政责任、政治责任和法律责任进行类型和量级的明确界定。

在执行容错机制时，则应该先由当事人个人申请，组织人事部门、纪检监察部门和独立第三方专业部门联合调查，出具调查报告，进行认定，并向上级部门报告，同级部门备案。在容错机制启动之后，容错机制实施的对象、事件及启动容错机制的原因和结果等情况也应做到公开。

保证信息公开的同时，容错机制还需要纠错机制的配套保障。

“任何人、任何政策都不可能先知先觉、不犯错误，当措施不正确时，制度能及时补位，避免全局性长期性的政策失误，这就是纠错机制的存在意义。”湖北省委高校工委副书记、省教育厅党组成员余学敏认为，一个完整的纠错机制应该包含“试错、反正、质询、复核、惩处”等多个环节。

“今年政府工作报告中的原话是‘健全容错纠错机制，容错、纠错是一个整体，二者应该并行，各地在出台容错机制的同时，也应该强化‘纠错机制。”国家行政学院教授竹立家总结说。

（作者单位：南京师范大学地方政府治理创新研究中心）