集体土地流转中基层政府职能研究

范茜

【摘要】土地是民生之本，也是中国经济制度的核心。在传统农业向现代农业转型发展的过程中，农村劳动力迅速的向第二产业和第三产业流动。因此，传统的农业收入所占农民全部收入的比例已经远远低于农民从其它行业所获得的收入。大量的农民工外出，大量土地闲置荒废。如何实现农民集体土地的转移，已经成为了亟待解决的一个重大问题。2015年，党中央、国务院“一号文件”强调提出推进农村集体产权制度改革、稳步推进农村土地制度改革试点再次证明土地制度作为农村最进本的经济制度，既是稳定农村经济的根本，也是保障农民的基础，因此重构农村土地制度对农村的稳定和发展具有至关重要的作用。

【关键词】集体土地 流转基层政府 职能规范

一、农村土地流转存在的问题

（一）基层政府有充当农村集体土地所有权人的倾向

我国法律规定农村集体土地所有权属于国家所有。这意味着，土地作为资源资源已经成为法律制度所关注的重点。农村土地与农民之间存在有不可分割的联系，因为农民赖以土地而生存，土地是农民的生活之源，生命之本。实践中，许多村的集体经济组织已不存在或不健全，难以履行集体所有土地的经营、管理等行使所有权的任务，需要由行使自治权的村民委员会来行使集体所有权。这样，在法律上就表现出了一种对农村集体土地较为复杂的特征：即没有任何一个农民实体有权来行使农村集体土地所有权，这就给政府强力行使农村集体土地所有权留足了空间。

（二）通过流转流失耕地的现象十分严重

近年来，随着经济的迅速发展，城镇化进程逐渐加快，因城镇建设、房地产开发、旅游区大量开发导致土地兼并和圈地现象非常严重，农民的土地被大量征收，而且，此时农民利用机会盲目个人建房，而且所用的不是传统的宅基地，而大部分是耕地。农民手里有了钱，有了钱就建房子。而且建房子都是在新宅基地建房，特别是选择交通比较便利的地方建房。这样，利用耕地建房的人数比较多，流转耕地建房的人也比较多，甚至出现了部分民购买其他农民地理位置比较好的耕地建房的情形。据某县国土局统计，近10年来，该县农民占用耕地建房数量达到2.5万亩，其中通过流转土地建房的达到1万亩，流转的原因在于农村公路全面硬化以后，选择在公路边建房以获得生活便利的人越来越多，所以流转土地建房的人也越来越多。

（三））农民流转土地的意愿不高

自古以来，农民就是脸朝黄土背朝天，日出而作日落而息的群体，可以说土地就是他们赖以生存的物质资源。一旦实行土地流转，这就意味着农民必须离开赖以生存的土地，寻找其它的谋生机会。而农民因其受教育程度低、掌握技能低下，就业面非常狭窄。退一步说，即使农民找到了工作，实现就业，他们所从事的职业大多是脏苦累的职业，而且收入水平偏低，工作环境艰苦，工作时间偏长，工作尚且不稳定。因为这些，所以农民中的一部分尤其是年龄偏老的农民不愿意把自己责任之下的土地流转出去，以恐成为“失地农民”。其次，虽然我国大力推行社会保障制度尤其是农村居民的社会保障制度，但是农村的社保覆盖面相对较窄，社保力度相对较小，这样一来，农民害怕一旦让出土地可能陷入“种田无地、就业无业、保障无门”的尴尬境地。三是在农村土地的流转过程中难免会出现矛盾纠纷，而基层政府若不作为，不发挥积极的导向作用，规范土地流转程序、平衡流转价格，保障农民流转土地收益等等，农民势必会出于保护自身利益的本能，不愿将土地流转出去。

二、土地流转过程中基层政府的职能分析

農村的土地流转之所以会存在上述问题，这与基层政府在农村土地流转的职能定位是密切相关的。基层政府在土地流转中扮演的角色不同，其所带来的效果也截然不同。即若基层政府履行职能得当，当地的土地流转就会顺畅，农民参与的积极性就会增加。相反，若政府履行职能失当，农民的积极性就会受到影响，农村的土地流转就会受挫，新农村建设就会受到影响。

（一）政府越位

第一，干预土地流转主体。在集体土地流转过程当中，可能出现参与决策和谈判的人却不是农民，而是政府或者村委会的相关干部，这样就导致责、权、利不一致，从而出现决策和谈判由有关权力机关执行，而后果却由农民承担的现象。特别是当没有有效的监督机制进行制约的时候，集体的所有权主体被虚置，负责机构成员取代了集体的权利主体地位。

第二，干预土地的流转方式。在我国，乡镇政府往往从发展本地经济出发，既负有遏制农民个人抛荒、弃地的义务，也承担有促进本地经济发展的道义职责和法律职责。因此，乡镇政府往往会想办法促成农民的集体土地流转。特别是在有比较大型的企业，需要流转农村土地之时，政府往往会觉得是提升自己政绩的大好时机，因此会千方百计想办法促成农民流转土地。

第三，干预土地的流转价格。如果企业投资金额比较有限，企业对流转土地的价格就会压得比较低，乡镇政府为了引进项目可能会帮助企业去说服农民，以促成流转。像这样背景下，有可能会出现少数基层干部以权谋私，中饱私囊。集体土地所有权主体的虚位和产权关系的模糊不清，导致了相应的土地权利不完整、不充分、不稳定。造成了目前农村集体土地利用的规模小、粗放经营、短期行为等弊端，严重损害了农民的利益。

（二）政府缺位

第一，基层政府缺乏正确的规范与引导。在我国，土地所有权流转的唯一合法形式是土地的征用，任何单位和个人进行建设，都必须依法申请土地的使用权，否则就是违法.而只要涉及到土地性质的变化，也要向政府申请征地，政府成为土地所有权转化的唯一主体。所以在流转土地的过程中，基层政府必须对相关政策宣传到位，让农民认真理解和领会土地流转的政策与法规.但是根据笔者的实地调查，结果是绝大部分农民表示没有读过《农村土地承包法》，不了解土地流转的流程，不懂得该如何流转土地，只是政府说什么只要他们觉得有利可图就按照政府的要求去做，结果就是农村集体土地流转出现了混乱不堪的局面，大力影响了新农村建设的进程。

第二，农民的社会保障缺乏。我国历史上，从未给农民建立过真真的社会保障体系，所以导致土地是农民养老的唯一生活资料和生茶资料。新中国成立后，虽然农民拥有了土地的使用权，但是农村养老制度并未得到根本性的变化。即使到了今天，我国仍然有较多的农民游离在保险制度之外，土地依然为农民提供了生活保障和养老保障等功能。一旦失去了土地，农民可能连基本的生活都难以过下去。因此，在当代中国农村，土地流转搞不活的一个根本原因在于，农民的养老保障还与土地之间存有必然的联系。

第三，基层政府的网络信息渠道不通畅。大数据时代，党中央国务院提出了互联网+的思维模式，用互联网带动产业发展。但是对于农村集体土地流转这一块，总体上来看，我国的土地流转市场虽然存在，但是一些地方尤其是经济较为贫困的地区并没有形成完善的服务体系和平台，没有建立起土地流转服务机构，土地的供求信息零散。尤其是对流转土地的过程中产生的矛盾纠纷无法解决。导致老百姓流转土地积极性丧失，土地流转受阻。

三、土地流转过程中基层政府职能规范的对策措施

（一）明确界定政府与市场的作用边界

作为基层政府，面对土地流转过程中出现的诸多问题，首先要做到的就是明确自身的职能，给自己做一个准确的定位。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近在平中央全面深化改革领导小组第五次会议提出，不能搞行政瞎指挥，要坚持在农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。其次是要理顺党政部门的关系，监管涉农资金的分配。要彻底改变政出多门、九龙治水的格局。政府主要负责监管，不具体接管项目。农村的土地流转要尊重农民的主体地位以及市场的主导作用，充分实现政府与市场的互补作用。既充分发挥市场的基础作用，又依法履行政府的职能，真正做到既引导又不相互干预，服务又不包办，放活而不放任。

（二）建立土地价格谈判法律机制

在土地流转制度确立过程当中，要通过以下方式实现土地流转而不损害农民权益：第一，要确保农民参与到土地流转的价格谈判当中去，甚至在一定程度上要保护农民对土地流转价格具有决定权。第二，要建立农村集体土地价格调整谈判机制。目前，这个机制在北京市设计得比较好，具有可借鉴性。其三，要建立农村集体土地流转价格评估中心和信息中心。上述已经指出，土地的价格因素既有显性的，也有隐形的，它不是一般商品，也不能像一般商品一样议价。正如一些学者所言：“土地是一种自然禀赋，不是人类生产劳动的产品，不能像一般商品一样根据生产成本确定价格。土地价格具有强烈的地域性，各地之间的市场价格很难相互影响，不能形成统一的市场均衡价格。”因此要建立省、市、县、镇街联网的土地流转价格信息发布网络，向土地供应者和需求者传递土地流转价格变动的方向和幅度，传递土地流转供求等经济信息，作为土地流转市场交易的指导。最后，要提高土地的附加值，必须由中央政府加大在农村的基础设施建设。土地的高附加值与区位优势明显挂钩，而与区位挂钩的因素又是交通因素。交通不便利的地方，土地价格很难上去；交通便利的地方，土地价格就容易升值。当前我国中央政府较为富裕，应当有计划地加大对农村基础设施建设的投资，把土地的附加值想方设法升上去，从而进一步保护农民的基本权益。

（三）完善农村社会保障制度

农村社会保障制度成熟了，则农村土地流转会进入一个新的快车道，这也会促进农村经济的发展。笔者通过调查发现，有许多农民之所以不愿意把自己的土地长期流转出去，原因在于流转的价格较低，低到难以保障农民的生活。因此，农民们宁愿自己年老之后慢慢的耕作自己的土地，但是仍然可以獲取基本的生活所需。但是，如果我们建立起了比较完善的养老保险制度之后，农民的养老问题从根本上得到了解决，那么农村集体土地这一盘大棋下起来就会较为容易了。

笔者建议从以下三个方面着眼，以完善农村养老保险的形式促进农村集体土地的流转：一是提高农村养老经费，特别是国家在这一块的投入必须加大，至少不得低于城镇人口的80%，以至于在可能的条件下可以与城镇人口的养老金持平。二是完善农村的大病保障体系。目前农民的合作医疗制度发展较快，但是“大病治穷”的现象依然存在，完善该制度有利于加强农民的安全感。三是养老经费应当纳入到土地流转的价格当中去，或者由流转企业适当给农民的养老金进行补贴，从而为农民老年生活提供物质保障。只有真正的在制度上关心农民的生活，农村集体土地流转制度才可能从根本上实现产业化和现代化。

（四）加强农村集体土地流转的法律监管

上面已经指出，农村集体土地流转必须按照市场原则进行。从当前中国的农村集体土地发展趋势来看，必须在坚持农村集体土地所有权和使用权分离的情况下，将农村集体土地的流转坚持市场原则进行保护，而将农村建设土地则要纳入统一的国家一级土地市场，只有这样，才能从根本上保护农民的权益。也就是说，对于农民的集体土地如果涉及到流转过程当中出卖的，要遵循国家规划和市场配置原则，建立国家主导、市场分配的土地供应市场，实现市场机制对集体土地资源的基础性作用。当然，即使是在流转层面来说集体土地，政府也必须加强对土地流转的监督和管理。具体内容为：一是政府要通过土地流转的宏观监督，将土地流转纳入到信息公开范围之内，确保农民的集体土地流转被公平、公正对待。要通过制定法律，保护农民的基本流转分配权利，确保农民参与到土地流转价格谈判当中去。二是政府不应当成为农民土地流转的主人，更不应该为了所谓经济发展而迫使农民低价流转土地。凡是出现这种情形，应当以渎职行为进行处理。三是国土部门必须加强通过流转进行建设行为的监督，以保证耕地不会大幅度减少。

参考文献：

[1]彭虹.农地融资的制度构建初探.东南学术，2010.

[2]陈婷.农村土地使用权流转的法律问题研究.复旦大学硕士论文，2011.

[3]王力.中国农地规模经营问题研究.西南大学博士论文.2012.

[4]习近平.农村土地经营权流转不能片面追求快和大.京华时报，2014年09月30日.

[5]王忠林.我国农民集体土地流转制度研究.中国海洋大学2011年博士学位论文.