我国土地出让“费改税”制度分析及完善

李贇

摘 要：因为土地出让金所造成的种种弊端以及由于土地出让金制度本身设计的缺憾，所以进行土地出让“费改税”意义重大。针对土地出让“费改税”所面临的难题，借鉴域外先进的立法经验，从四个方面着手进行土地出让金“费改税”的完善。

关键词：土地出让；费改税；立法设计

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）15-0077-02

孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”我国土地出让金制度对我国的经济建设发展做出了巨大的贡献。然而，政府、特别是地方政府在土地出让过程中，由于权力没有得到有效的限制，可能会为谋取利益而充分利用手中的权力。比如，政府为获取土地出让金而对土地进行野蛮开发。目前很多问题因此而产生，因此对我国土地出让“费改税”的顶层制度设计迫在眉睫。

一、我国土地出让金制度存在的问题

我国土地出让金的具体名称为城镇国有土地所有权出让金。我国的土地所有权归国家全民所有或者全体所有。依据我国《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，我国的土地出让金指的是政府在批租土地时，凭借所有权向土地使用权者征收的地租收益。土地出让金在我国能起到的作用有：一是根据对土地出让的控制，控制土地的利用，来发展新兴产业，调整产业结构，促进经济发展；二是根据土地出让金来合理分配土地使用者、土地所有者和国家之间的土地权益，调节市场竞争关系，以达到调控市场经济的作用。我国现行土地出让金制度是一个既有批租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。我国土地出让金制度设计的缺憾有：

（一）土地出让金制度的相关规定过于笼统

目前，我国在规范土地出让方面相关的法律法规有《土地管理法》《城市房地产管理法》《基本农田保护条例》《土地管理法实施条例》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。然而，这些法律法规无法精细地处理具体问题。比如，没有规定土地出让的具体年限，只是规定土地出让的最高年限；对不同的出让方式对应着不同地块的规定较为笼统。我国现阶段应该在法律规定上将这些环节进行较为清晰的规定。

（二）土地出让金制度设计相对滞后

我国为了维护土地市场的健康发展，制定了一系列相应的法律法规。然而，我国现行的土地立法已经不能满足现在的土地出让状况，目前的土地立法存在一定的滞后性。我国需要修订现有的法律法来加快对土地出让制度的设计。

（三）土地出让金制度造成税费混乱

我国由于从计划经济向市场经济过渡，税费体系在不断地完善，但是目前仍然存在税费体系较为混乱的现象。比如说，我国的税费存在相互重叠、名目较多的情况，造成我国税收存在重复征税的状况。在土地出让方面，我国的税费也是较为混乱的。而随着社会的发展，政府需要转型为“服务型”的政府，减少费用的征收，减少税费重叠、重复征收的状况。

（四）土地出让金中央与地方分配混乱

原来我国土地出让金中央地方分配比例是六四分成，现在变成了七三分成。另外，中央将所分得的大多数土地出让金都还给了地方。然而，地方由于财政较为紧张，在出让土地的过程中会不断地与中央进行博弈。比如土地出让金价格压低，但是提高配套费用；采用 “实物地租”的形式却暗自里用补足出让金。无论是采用哪种博弈方式，都会给国家宏观土地的调控造成巨大的消极影响。

二、土地出让金“费改税”面临的困境

我国土地出让金“费改税”过程当中存在一些问题，主要分为以下四个方面：

（一）“费改税”后的土地转让问题

我国土地批租制已实行二十多年，截至目前，相当数量的房地产已经缴纳了40—70年的土地出让金。土地出让金进行“费改税”后如果再对这部分的房地产征收房产税明显是不合理的，有失公平。

（二）“费改税”土地评估制度设计

国外有关土地的税法当中普遍采用的重要原则是以土地的评估价格为基础来计算相关税收，这种原则有利于税负公平。我国土地“费改税”制度设计中也可以借鉴这一原则，以土地的价值来设计相关税收制度。但是，我国的土地价格评估制度还不成熟，如何对土地的价值进行有效的评估，土地的评估制度需要不断地构建和完善。目前的评估制度也是需要不断完善的，首先是评估主体应该是独立的第三方，还是政府部门。土地出让金“费改税”不仅仅涉及税务机关，它还涉及国土资源、财政、城建、房产、公用事业等方方面面的调整变化，甚至是根本性的变化。

三、域外地产税立法的经验与借鉴

（一）域外地产税立法的经验

1.法国地产税立法的经验。目前，法国的地产税主要是由土地的业主缴纳。在法国，中央掌握财税的立法权，地方政府的税收征收管理的税额必须由国家来确定。地方政府在遵循中央政策和法令的同时享有一定的税收自主权，比如可以根据当年地方经济和财政状况来在一定幅度内提高或者降低税率，或者根据当地的实际情况制定减免细则。

2.美国地产税立法的经验。美国对不动产征收的物业税是归类在其财产税之下的。美国的纳税人是不动产所有人，课税对象是纳税人所拥有的不动产，其中主要包括土地和房屋等等。由于财产税与当地经济密切相关，因此美国的税基主要由各个州自行制定。在美国，其50个州均对财产税进行一定的征收。税率一般依据地方的支出规模、非财产税收入额以及可征税财产的估价来确定。另外，美国财产税的优惠规定主要依据财产所有者的类别、财产的类别和财产的用途来制定，分为减免税项目、抵免项目和递延项目。

3.台湾地区地产税立法的经验。台湾地区跟我国一样，税制也是分成了国税和地税两大系统，在财政体制上形成由中央、省（院辖市）和县（市）构成的三级财税体制。房地产税在台湾属于地税的征税范围。现行财税体制下，其房地产税的收入已经基本接近其所得税的收入，成为了地方政府财政收入的主要来源，也构成了台湾地区的第二大税种。目前，土地私有制是目前台湾地区实行的主要土地制度，其房地产税制根据房地分设税种。其中主要以土地为主，并且对土地课以重税（一般为房屋税的 4 倍左右）。

（二）域外地产税立法的借鉴

1.合理的税制、体系设计。由于土地的稀缺性以及不可再生性，房屋作为土地上的附着物，由此也派生出一定土地的特性。在美国、法国和我国台湾均将土地税纳入了地税征收范围，并且对其课以重税。在保持税收收入的可持续性的同时，对完善税务体系，防范地方政府的短期行为有一定的促进作用。另外，可以防止获得土地的同时也获得了日后土地增值所带来的超额利润，抑制土地价格上涨过快。合理的税制设计可以充分发挥宏观调控作用，保障土地资源的合理使用，土地利用更加充分合理，还可以防止土地闲置，使资源得以有效的利用。

2.有效的税、费制度立法。“年租制”与“批租制”是土地出让制度当中存在的主要制度。其中，“年租制”指的是按年份来收取地租的制度，类似于地产税制度；而“批租制”指的是一次性收取完整土地出让期地租的制度，也就是我国当前的土地出让金制度。就土地出让金实践来说，香港目前正是实行土地出让 “年租制”和“批租制”的混合体制。这种混合体制的产生与香港政府土地出让制度的复杂历史有一定关系，并且与香港政府希望能够分享一定土地收益息息相关。我国大陆现在正处在城镇化建设的进程当中，地方政府财政背负的地方债务和财力紧张情况需要我国改进土地出让制度。我国大陆可以考虑借鉴香港的土地出让制度，在土地出让金“费改税”的同时对已收取土地出让金的土地就不再征收地税，以实现公平公正。

3.完善的土地登记评估及信息管理制度。借鉴美国、法国等国的资产评估制度，在保证财产税能够足额征收的情况下，税收机关应设置相应的土地房屋估价部门，并且聘用一定的房地产评估专业人员。另外，还需要制定相应的房地产评估制度标准以及方法体系。在相应制度建设当中，应该设立专业的评估师团队，设定合理的收费标准，设立严格的纠纷解决模式以及专业的财产评估机构。通过团队建设和制度建设，对房地产的评估工作进行规范化的管理，保证房地产评估价值的公平、合理、客观、公正。

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[责任编辑 陈丹丹]