公共利益：公共政策伦理的核心价值诉求

李耀锋

内容提要 公共政策核心价值在于对公共利益的维护。在实现现代国家治理过程中，公共政策作为重要载体和有效手段，具有丰厚的社会伦理资源。准确把握公共政策的核心价值理念，应当充分考量公共利益与私人利益、公德与私德之间的辩证关系；在公共政策过程中，将不同社会利益层面所遮蔽的公共利益加以显现，以促进社会公共伦理实现和社会善治。

关键词 公共政策 公共利益 私人利益 伦理价值

〔中图分类号〕B03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2016）03-0015-06

对于公共利益概念的解读，人们永远无法形成一致的定义。它犹如一个空盒，不同的理解都可囊括其中。①公共利益作为公共政策伦理的一个核心范畴，它是公共政策目标实现的重要价值旨归。对不同伦理思想的公共利益加以梳理，可以呈现出公共利益的基本内涵，也为揭示公共政策的本质特征提供了理论依据。在实现现代国家治理过程中，探源以公共利益为核心的公共政策伦理诉求，具有现实意义。

一、公共利益与私人利益之间的辩证张力

“一项公共政策就是一种典型的公共物品”，②公共政策的本质属性在于为社会的公共利益服务。但在现实生活中，由于公共利益界限的模糊性，对于公共利益的明确判断并非易事，这往往导致公共政策为公共利益服务出现偏差，使公共政策偏离了其最初设定的目标。要明确公共利益的概念和内涵，“利益”这个耳熟能详的词汇也需要进一步加以厘清。18世纪的法国唯物主义认识论倡导者爱尔维修认为，“利益是我们的唯一推动”。他把利益看作是人类最基本活动——物质生产活动的推动力。利益是经济关系中的普遍现象，并成为社会经济交往活动中的一个重要尺度。有无利益、利益的大小，以及与利益相关联的评判标准，往往成为社会关系产生的一个出发点，同时也体现着社会交往活动主体的价值观和行为目的。列宁认为，在探寻社会诸多现象的根源时，必须以社会生产关系为线索，才能发现这些现象的本质是为一定阶级的利益。③在阶级社会，利益矛盾成为阶级斗争的根源，由此而演化出社会关系。可以说，在整个人类社会结构系统中，有多少种不同的社会团体或组织划分，就会有多少种不同利益分类，经济领域有经济利益，政治领域有政治利益等。利益的纽结布满了人类社会交往的网格之中，个人利益、群体利益、富人利益、穷人利益、工人利益、农民利益、知识分子利益、青年利益、老年利益、妇女儿童利益、生存利益、发展利益等等，这些不同的利益单元共构了人类社会相互交往的多样化图景。在社会生活领域，诸多利益呈现出多元形态，但其共在性是围绕社会公共问题而展开的公共利益问题。公共产品（public goods）则是体现公共利益现实性的客观存在。

美国经济学家约瑟夫·E·斯蒂格利茨认为，“公共物品具有非竞争性消费的特征，它是一种不会因为一个人的消费而影响其他人消费的产品。它区别于私人产品（private goods）的另一个特征是它的非排他性。”[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨：《公共部门经济学》，郭庆旺等译，中国人民大学出版社，2005年，第110页。另外，“公共物品与个人物品的区别在于个人物品的可分割性和公共（社会）物品的不可分割性，公共物品的实现以服从公共需求或政治需求，而非个人需求。它是通过公共渠道以协作的方式采取行动。”[美]丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临——对社会预测的一项探索》，高銛等译，商务印书馆，1984年，第316页。公共产品的共同消费性，导致现实中“搭便车”（free riding）问题。现代英语中“Free Rider” 原意为“自由骑手”，后来特指白搭车者或免费搭车者。这个出自美国西部的白搭车者掌故，与早在1740年大卫·休谟提出的“公共悲剧”现象如出一辙。它们都表明，在社会成员自愿的情况下，人们往往为了个体的私利而挤占公共产品，其最终导致公共产品的提供无效率的“公共悲剧”的发生。这和 “三个和尚没水喝”的中国寓言故事是一个道理。在现代国家治理中，公共产品的供给是国家、社会和市场共同作用的结果，其中发挥市场的调节功能不可或缺。在市场失灵的情况下，公共物品的消费不足或供给不足，公共物品会受到严重的侵蚀或退化。公“益”物品可能变成一种公“害”物品，公共事物的悲剧会达到极其严重或者爆炸性的程度。[美]文森特·奥特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店，1999年，第70页。相应地，缺失道德的公共政策会导致公共政策的“非公共化”，损害了公共利益，必将使作好事的目标不能实现，导致好事变成错事，有些则变成坏事的恶果。“消除一切利益偏向，就要求在深入进行公共政策评价之前，将所有的利益要求放在同一道德层面上。而要尝试对利益问题提供一个抽象答案，就将这一问题转移到公共利益与个人利益之间的关系问题上来。”[英]戴维·米勒主编：《布莱克维尔政治思想百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社，2010年，第275页。

探究公共利益不能忽略私利的存在，正是公共利益与私人利益的共生性和交互性，催生了公共利益这一概念的变迁。私人利益即是在一定社会条件下，个人的社会生活需要。在希腊城邦，“人在本性上是政治的，即社会的”，而体现这一政治性的政治生活是建立在私人生活基础之上的，每一个公民都属于私有的生活和他公有的生活两种存在秩序之中。[美]汉娜·阿伦特，《人的境况》，王寅丽译，上海人民出版社，2009年，第15页。社会与政治紧密结合，而这一政治性动物只是每个自由公民，“私域的个人”仅仅是那些没有公民身份不能参与公共生活的奴隶。而共同性（koinoonia）就是友爱和关心的同一体。在中世纪，“私人领域”“个人领域”与“政治领域”之间没有明显的界限，政治仍然具有私人领域的特性，中世纪的公益（common good）仅仅存在于私人领域，而非政治的公共领域。到了17世纪末，公共利益（public interest）开始取代公益、共同的善（common good），公共利益成为政治经济学上的重要词汇。A.O.Hirschman， The Passions and the Interests： Political Arguments for Capitalism Before Its Triumph，” Princeton：Princeton University Press， 1977，pp.3～66.斯宾诺莎去世后于1677年出版的《政治学文集》中，对政治组织作了较为详尽的研究。他试图设想和建构这样一种政治制度：采取行动追求其自身利益的个人，将受这样的行动在其中发生的制度性结构的引导，而促进其在政治集团中的同类成员的利益。[美]布坎南、[美]塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社，2000年，第342页。在资本主义的萌芽初期，一味地将公共利益与私人利益割裂开来的思想观念遭到摒弃，私人利益并非万恶之源，恰恰在资本主义的历史发展过程中，私人利益非恶的观念及其对私人利益的追求产生了不可或缺的作用。18世纪初期，伯纳德·曼德维尔在《蜜蜂的寓言：私人的恶德，公众的利益》一书中，阐述了“私人恶德即公共利益”这一曼德维尔悖论。他从人的自私自利本性出发，提出利己主义目的论观点，揭示出在道德和经济社会的动力之间存在着根本的张力，受利己主义种种“不道德的行为”这只“看不见的手”驱动，推动了整个社会公共利益。曼德维尔这一思想成为后世不同时期自由主义理论的重要来源。endprint

法国思想家托克维尔将私人利益与公共利益之间关系，确定为“正确理解的利益”原则。他认为，“正确理解的利益”原则浅显易懂，也易于通达。它归属于人性的自私自利，切合于人性的弱点，并对人产生积极的激励作用。②③④[法]托克维尔：《论美国民主》（下卷），董果良译，商务印书馆，1991年，第653、651～652、654、653页。同时，托克维尔也指出，这一原则在美国原本就已经存在，并不断得到普及化，为社会各阶层所普遍认同。与美国相比较而言，这一原则在欧洲国家无论从它的完善程度，还是应用的范围，以及人们的认同度方面都大为逊色了。另外，他不无自嘲，并对“欧洲人虚伪的献身精神”加以批判。托克维尔提出这一原则的目的在于，同个人主义进行斗争具有实践意义。作为当时官方的道德原则，给予被统治者教育的期望，是普通民众应该坚守忘我无私、为善而不图回报的价值观念。他认为，不论是贵族时代，还是其他时代，对美好德行的讨论是不同时代永恒的话题，但对于德行的功效却有不同的界定。事实在于，个人利益与社会利益具有统一性，“个人利益和全体利益有符合和相通之处”，我他两利具有现实的存在性。②在实际社会生活条件下，一味强调个人牺牲精神，往往会导致个人虚无主义。在这里不容忽视的是，托克维尔指出，美国人获得个人利益的正当性，则是来源于诚实这一基本道德要求。在利己主义方面，法国人与美国人不同之处在于，美国人坦然承认，而法国人不能公开表明观点，法国人在实际行动上还是利己主义的一套作为。其产生的实际效果表现在，美国人以个人部分利益的牺牲成全了个人大部分利益，而法国人则最终失去了全部利益。正因为如此，追求功利是正当的行为，而且这一行为是任何力量不可阻挡的，它是与人们追求日益发展的身份平等共同发展。③此外，托克维尔提出，对于个人利益的正确理解，必须借助教育的手段才能达到理性精神的养成。

托克维尔认为，形成“正确理解的利益”这一原则的有效路径在于，要求人们应当以积跬步之精神和实践，去成就行万里的远途和目标。同时，这一原则有其固有的局限性，“只靠这个原则还不足以养成有德的人”，但其限度有它的裨益之所在，“能让人比较容易地依靠习惯走上修德的道路”。④正是美国民众在日常生活中一些看似细小的琐事上勇于否定自我的精神，才使他们能够为了别人而牺牲自己的某些个人利益。同时，他认为，这一原则不是高于社会水准的道德规范，但对于普通民众的实际意义在于，它的存在现实性可以提升社会整体道德水平（即使对于个别高水准的人而言是有所下降的）。托克维尔关于“正确理解的利益” 原则思想，是建立在克服“多数人暴政”的民主制度基础之上。他具体阐述了美国独特的社会价值观和精神，其中对于美国独特于欧洲的例外主义表现不乏誉美之词。在19世纪美国快速发展过程中，个人主义对社会个体利益的维护和促进具有积极意义。但在这一阶段，美国社会利益包括个体利益在不同地域的巨大差异和社会的不平等正是导致美国内战的重要因素。

在关于公共利益与个人利益关系的诸多争论中，存在着不同的评价标准。其中，以约翰·罗尔斯、罗伯特·诺齐克等人为代表的是个人利益优先论，而以查尔斯·泰勒、迈克尔·桑德尔等人为代表的则是公益优先私利论。茨威格指出：“无论是谁，全部放弃了个人享乐（即使是自愿放弃的），也必然会把放弃作为法律强加于人，而且将试图使用武力，把对他是自然的，但对民众却是不自然的事物强加于人。”转引自何怀宏：《底线伦理》，辽宁人民出版社，1998年，第261～262页。在社会主义制度完善和发展过程中，必须承认和关心个人利益，即使到共产主义社会依然如此。邓小平在回答意大利记者奥琳埃娜·法拉奇的“共产主义是否也承认个人利益”问题时，明确指出共产主义“承认”个人利益。在达到共产主义“各尽所能，按需分配”高级阶段，它对个人利益的承认以及对个人需要的满足则会更为充分。《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第351页。

在阶级社会，公共利益表现最为普遍的形式是国家利益。在欧洲历史上，“国家利益”曾作为“国家的理由”而风靡一时。马基亚维利《君主论》发表后，“国家的理由”便成为政治思想家和政治家关注的重要话题。S·克拉斯纳作为新自由主义国家理论的代表人物，他主张，国家利益或国家理念决定政策。马克思认为，阶级是“有组织的人类利益集团”。国家利益不仅是占统治地位阶级所支配的公共利益，而且是公民对社会甘愿奉献的重要动因。在如何正确处理个人利益与社会利益关系问题时，从职业选择角度可能会再也贴切不过了。马克思在《青年在选择职业时的考虑》一文中，具体指明了青年人在选择其终身所欲从事的职业时所拥有的自由度和道德义务。约瑟夫·A·圣图里亚对“政治腐败”进行研究后给出“政治腐败”的定义是：“只要当时最好的民意和道德判定，它牺牲公共利益而满足私人利益……那么，它就必定被当作是腐败的行为。”俞可平：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社，2000年，第146页。在资本主义发展初期，资产阶级代言人一方面宣扬资产阶级和新贵族阶级的价值取向，另一方面又将这一理念赋予一种吸引人的、对全人类有利益的形式，并把其提高到“造福大众”的地位。针对这一论调，马克思批判性指出，资产阶级以公共的形式和公共利益来装点粉饰阶级意识形态，其本质上仅仅只是为了实现本阶级的自身利益。

二、利益阶层对公共利益的遮蔽与彰显

现代政治学“集团理论”的奠基人阿瑟·本特利指出，“不存在没有其利益的集团”。每一个团体都有其利益，利益成为不同社会团体、阶层、阶级关系的纽结。同时，本特利认为，“不以其他利益团体为参照物，就没有一个利益集团有意义。”⑤[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海人民出版社，2011年，第7、6～7页。这也恰好应和了尼布尔的观点：“公民的想象力无论如何丰富，也无法遮蔽公共政策追求团体私利的目的性。”[美]R.尼布尔：《道德的人与不道德的社会》，蒋庆等译，贵州人民出版社，2009年，第9页。共同体的利益来源于个体利益又高于个体利益，它优先于团体成员的自我利益，这是共同体成员所应担当的责任。共同体利益的功能在于，能够把成员的具体利益整合和抽象，产生集聚效应，实现个体成员独立无法实现的利益。⑤马克思主义从来不否定个人利益，即使共产党作为执政党对其党员的合法利益也应当给予关心和保护。正如刘少奇所指出，在共产党内强调党的利益高于一切，但这并不否认党员的个人利益包括党员的个性，而且，党组织在尽可能的条件下，要使党员得到长足发展。《刘少奇选集》上卷，人民出版社，1981年，第135页。与个人利益相比较而言，个人主义则是以个人利益为根本出发点，以牺牲他人和社会利益而实现自身个体利益为前提，在处理个人利益和集体利益关系时，一味坚持个人利益至上的原则。endprint

社会分工使人们在长期社会生产过程中形成相对稳定的阶层，这些不同阶层组成不同的利益群体。当具有共同利益诉求的社会成员通过组织化的行为，以影响公共政策决策、维护和协调团体利益时，就形成了利益团体。在电子技术时代，利用互联网并基于会员制所组成的电子成员，构成了区别于传统利益集团的新型行动组织。相对而言，利益群体只有产生有组织化的利益行为、活动，其才能称之为利益团体。在西方国家，利益团体谓之为“利益集团”或“压力集团”。利益团体往往成为政策倡导者，他们把注意力集中在政策问题，并为实现他们所喜欢的方案而寻求政策议程的机会，即所谓的“政策之窗”。[韩]吴锡泓、金荣枰编：《政策学的主要理论》，金东日译，复旦大学出版社，2005年，第337～338页。被称为“美国宪法之父”的詹姆斯·麦迪逊，也曾被誉为研究利益群体的“美国最重要的理论家”，他认为，利益群体是建立在损害个人利益或社会公共利益基础之上的公民利益共同体。在封建社会，君权神授的法则成为庇护专制的律令。资产阶级与封建贵族斗争的结果是资产阶级形成了自己有组织形式的政党。“直到19世纪下半叶，政党和利益集团才被人们当做民主政治中的合法组织而广为接受（美国和英国的政党制度属于例外，因为这两个国家的政党在19世纪已获得了合法地位）。”[英]韦农·波格丹诺主编：《布莱克维尔政治制度百科全书》，中国政法大学出版社，2010年，第311页。自近代以来，政党功能的逻辑起点是它的利益代表性，政党代表着不同阶级、阶层利益，政党的利益表达、利益聚合功能是政党利益代表功能的具体呈现。随着经济社会的发展，社会结构层次的复杂化，从而导致社会利益的不断分化。不同政治主体或非政治主体都具有利益代表的可能，诸如包括政党在内的社会团体、非政府组织等。社会利益群体的客观存在，需要人们理性地看待这一社会现象及其活动。利益团体在当代中国的政治功能主要表现在：“一是能够疏通和拓宽利益表达渠道，提供了一种意见表达和意见综合机制；二是采取协商方式实现利益诉求，使相关利益者与政府之间形成一个缓冲区间，避免了直接冲突；三是有利于形成重要的信息传输和社会监督主体；四是可以改善党群关系，促进政府运行机制的完善和公开透明。”汪永成等：《社会利益集团政治化趋势与政府能力建设》，《武汉大学学报》（社科版）2005年第1期。其中，社会利益的分化对于社会发展的积极影响还包括，它有利于促进和激励社会生产效率的提高。而利益团体消极方面主要表现在：“通过非理性、非合法性的参与方式和行为，影响公共政策过程的公平公正，对执政党能力提出挑战，可能危及和谐社会关系的建构和社会稳定。”朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社，2007年，第523～524页。当利益团体将自己获得利益的方式或手段变成一种“权力”时，他们就变成“既得利益”团体，这种既得利益是一种只取不予的权利。社会学的大量证据表明，已获得利益的富有集团、阶级对于威胁或有损于他们收益的变迁都持反对态度，就会成为社会变迁的一种阻碍。而从现有社会利益分配格局中没有获得利益，遭受剥削的集团或阶级都倾向于发起和支持社会变迁。[美]威廉·费尔丁·奥格本：《社会变迁——关于文化和先天的本质》，王晓毅等译，浙江人民出版社，1989年，第91页。由于既得利益团体的存在，还可能出现政治腐败，导致社会不同利益的严重失衡，加剧社会矛盾激化。如何利用其正面影响，防止利益团体行为活动的扭曲，应当是政治治理的一项重要内容。

马克思说过，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1995年，第187页。在中国传统文化中，“君为主，民为本”的思想长期占统治地位，君与民之利益关系存在统一性。一方面，强调君以利民而利己，以害民而害己。另一方面，推崇行“君道”，才能有利于普通百姓。“君道不废者，天下之利也”（《吕氏春秋·恃君》）。中国古代民本思想其最终的利益着力点在于“君惟邦主”、主权在君，普通老百姓利益成为君王利益附设。在当代，中国共产党的合法性主要来源于，在各项社会生活中能够代表最广大人民的根本利益，充分尊重、保护人民的利益。但是，我们应该认识到，在新中国成立之后，随着社会变迁，在改革开放进程中中国由一个“去分层化”社会转化为“再分层化”社会，社会结构分层的出现将社会利益群体细分化。由于弱势群体与强势群体之间追逐利益能力的差异，从而形成了一个相对的利益受损群体，并且这一群体的数量正在扩张。闫健编：《民主是个好东西——俞可平访谈录》，社会科学文献出版社，2006年，第114页。与此相伴的是，社会利益的不断分化形成了一些“既得利益团体”，它们通过各种合法或非法的途径，增强对公共政策的影响力，以维护自身的既得利益。随着近年来房地产的迅猛发展，利益团体的作用更为凸显。如果住房政策完全以市场为主导，将政府、社会（包括企业单位）提供公共产品的功用排除在住房政策之外，它必将排挤住房政策中的公共利益，最终导致公共利益的缺失，住房政策也就失去了民生意义。

三、公德、私德与公共伦理实现

对正确利益的理解在道德领域是公德与私德价值观念的具体展现。在中国传统伦理思想中，儒家主张道德精神上的立公去私，提倡在公共领域拒斥个人私利，视个人道德与公共道德同构于一体，私人生活领域和社会公共生活领域同属于共质，“德一而已，无所谓公私”，“但其发表于外，则公私之名立焉。人人独善其身者谓之私德，人人相善其群者谓之公德。”由“推己及人”思想，衍生出“公德者，私德之推也。知私德而不知公德，所缺者只在一推。蔑私德而谬托公德，则并所以推之具而不存也。”易鑫鼎编：《梁启超选集》下卷，中国文联出版社，2006年，第594～599页。虽然强调了私德与公德之间的统一性，但私德在本质上不仅仅只是个体德性的现实存在，同时也是公共领域社会道德的基础。在现代社会转型期，不仅要重视私德与公德的区隔、分化，而且要重视私德本位向社会性公德本位的有效转换，使之建构中国公共理性成为可能，充分发挥公共主体的独立性，其核心在于发挥公共主体的公共精神典范示例作用。endprint

在资本主义经济的兴起和发展过程中，“追求个人物质利益是人类行为的完全合法形式”这一思想大行其道，他们认为由于个体对私人利益的追求生成、构筑了公共利益，并成为公共利益发展的基石。相应地，公共利益有助于促进和保护私人利益，公共利益要求实行对私人利益的保护。18世纪下半叶，美国独立初期，詹姆斯·麦迪逊力排众议，主张将13个前殖民地组成一个更大整体，这一提议认为，将不同利益包容于一体，借助诸多利益冲突，既可以防止个人或一方独大，又可以阻止形成暴虐专横的多数。美国的社会政治实践恰恰成为功利主义思想的一个有效的注解。在现当代西方社会思想领域，对于“公共利益”的区分一直是学者们争论不休的话题，从英语的不同表达就可以表明，诸如“public good”“public interest”“public use”和“public purpose”等词语。Amandam Olejarski， “Public Good as Public Interest？ The Principle of Tangibility in Eminent Domain Legislation，”Public Integrity， vol.13， no.4， 2011，pp.333～351.在西方工业革命迅猛发展时期，对私利的尊崇，同时也扩展到文化领域，并成为一种社会发展的路径选择。在西方国家曾经出现宗教不同信仰派别的宽容，政治异见者之间的容忍，通过不同私利需求的满足而使之分化，平衡社会不同结构层次私利，实现公共利益，以致于达到维护公共的和平。在我国改革开放的过程中，私营企业主社会地位的不断提升，充分表明了发挥个体的积极主动性，追求自身利益的合法诉求存在的合理性和现实意义。

在现代政府职能的实现过程中，公共政策致力于公共利益目标是其管理的核心。无论是美国罗斯福总统1933年的“新政”，还是20世纪60年代约翰逊总统推行的“伟大的社会”计划，都将从事政府管理视为投身公共利益，为公共利益服务。美国社会俨然成为一个公共利益的联合体。作为宪政经济学派代表人物之一的詹姆斯·M·布坎南将经济交换论引入政治领域，创立了公共选择理论。他认为，借助传统经济学中的基本假定和基本分析工具，揭示了政治活动决策参与者的理性经济人本质，通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，政府成员需要在决策过程中进行对话与选择，以此缩小和限制政府的权力，防止多数主义政治侵夺公共池塘资源。由于公共利益边界的不确定性、公共决策体制及其方式的局限性、信息的不完备、选民的自利性以及决策执行的困难等因素制约，政府的干预可能产生寻租现象，出现用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润等不法行为活动，从而导致公共政策失灵。因此，政府行为尤其是政府成员的行为，必须受到伦理道德的约束。

结语

公共政策是实现现代国家治理的重要手段和工具，其产生于对“政策需求的回应”。它是按照公共利益采取的公共行动，是为社会公共幸福进行的努力。在当代中国，随着社会的不断转型，社会利益日趋多元格局，公共政策所承载的社会利益分配功能更为凸显，多元利益之间的矛盾解析则是正确把握公共政策伦理本质特性的一个基本点和出发点。

作者单位：浙江传媒学院社会科学教学部

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