我国环境监察执法的困境与出路

张永平+张俊伟

摘 要：当前我国环境监察执法面临着现实的困境：地方政府不当干预；环境监察执法职责界定不清；环境监察部门缺乏有效手段；环境执法人员违纪违法现象依然存在；环境监察机构的能力不能适应当前工作需要。走出环境监察执法的困境，可以在以下方面寻突破：完善顶层设计，构建系统的环境监察执法制度体系；加强执法队伍建设，强化环境监察执法能力保障；不断创新环境监管方式方法。

关键词：环境监察执法；困境；出路

中图分类号：G712 文献标识码：B 文章编号：1002-7661（2016）11-036-01

环境是人类进行生产和生活的场所，但随着人类社会经济的发展和人民生活水平的提高，生存环境受到了严重破坏，人类也意识到长期违背规律的生产和生活破坏了生态环境，因此，环境保护作为一项基本国策被政府重视。要做好环境保护工作就需依靠环境行政执法， 而环境监察执法则是一种具体、直接的环境行政执法行为，是中国社会主义市场经济条件下实施环境监督管理的重要举措。

近年来，国家将环境监理机构统一更名为环境监察机构，充分说明了对环境监督管理的重视，环境监察在环境保护工作中发挥的作用越来越重要。但是，一直以来，环境监察执法力所不逮、执法缺位或失范被认为是环境违法违规案件、环境群体性事件高发频发的重要诱因。因而，在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，有必要分析当前环境监察工作中所面临的现实困境，并尝试提出相关对策和建议，为生态环境保护体制改革提供参考，规范和约束环境监察执法，提升政府环境监察执法能力。

一、环境监察执法面临的现实困境

1、地方政府不当干预

当前，畸形的政绩观使一些地方政府违背科学发展、以牺牲环境质量为代价换取经济增长的现象还时有发生。环境监察执法的最大阻力往往来自于地方政府对环境执法的直接干预，这是基层环境执法人员工作中面临的最难以解决的问题。由于地方环保部门实行双重领导、以地方为主的管理体制，一些地方领导以行政命令和指示直接干预环境监察工作，对于秉公执法的监察人员，采取“挪位置”、“摘帽子”等手段，环境监察人员也面临“顶得住的站不住、站得住的顶不住”境地。

2、环境监察执法职责界定不清

环境监察执法的职责界定不清、管理权限界定不明，往往会出现以下问题：一是对于涉及业务广的行业和部门，环境执法人员有时会监督执法不到位、不及时，一旦出现污染事故，环境监察人员无疑会遭到问责；二是对于发生了企业违法排污或因安全生产事故处置不当而诱发环境污染事件等其他次生环境污染事件，环境监察人员无论事先是否已经对此做过处理或处罚，往往都会因此而受牵连或成为替罪羊。基层环境监察机构在执法过程中总处于执法权限不足、权限不明、甚至无法可依的境况，这些都严重阻碍环境监察执法的力度、广度以及法律的威慑力。

3、环境监察部门缺乏有效手段

在执法人员遵照现有的环境保护法律法规监督管理过程中，常常面临着对非法排污行为处罚力度不够、责任不清、可操作性不强的情况。而且，环境监察部门尚缺乏有效的手段对环境违法行为予以直接强制执行，对非法排污等行为难以彻底清查与处理，对环境违法行为不能构成震慑力。

4、环境执法人员违纪违法现象依然存在

在一些地方，还存在着环境执法人员对环境违法行为不追究、执法犯法和失职渎职的现象。有的基层环境监察执法人员执法不严，责任心不强，甚至与企业勾结，权钱交易。

5、环境监察机构的能力不能适应当前工作需要

由于机构职责未理顺，全国环境监察机构在执法设备和人员投入等能力建设方面差别较大。总体来看，能力得到了一定提高，但就当前与日俱增的环境执法数量及愈来愈艰巨的环境执法任务而言，仍然需要大幅度地提升其能力。

二、环境监察执法走出困境的出路

如何走出环境监察执法的困境？笔者认为可以在以下方面寻突破。

1、完善顶层设计，构建系统的环境监察执法制度体系

一方面，要厘清现有制度体系中核心概念的内涵与外延，对“属地责任”“统一监督管理”“按日计罚”“保护优先”等概念做出明确的界定，才能准确理解政府、环保职能机构、执法人员的法定职责和履行程序，使新法真正发挥基础性、综合性法律的统领作用。另一方面，以新法为基准，制定或修订土壤环境保护、水污染防治、大气污染防治、环境影响评价、排污许可、环境监测等方面的法律法规，消除新旧法之间的冲突，弥补现有监察执法体系的制度漏洞。

2、加强执法队伍建设，强化环境监察执法能力保障

提高环境监察执法队伍素质是环境保护部门执法力度的关键所在，需要加大环境监察执法队伍建设，提高执法人员政治和业务素质。新时期，在基层环境监察执法工作量大、人员紧缺的情况下，要用活和提高现有执法人员素质，建立鼓励学习钻研激励机制，培养一批环境监察执法骨干设立专项资金建立课题， 通过课题研讨，培养一批执法中坚力量，以点带面、以强带弱，提升环境监察执法队伍素质。另外，开展执法比武、现场执法交流等也可充分锻炼和提升执法人员的执法水平。

3、不断创新环境监管方式方法

加强对移动执法、网格化管理、精细化管理等环境监管新手段的学习交流，推进环保与公安联勤联动执法。开展生态环境监察的区域联合执法、跨地区交叉执法，不断创新与改进执法机制，提升环境监察执法效能。

三、结语

新《环境保护法》的实施开启了环境执法新篇章，党的十八届四中全会明确了环境执法在环境法治中的战略定位，在新的历史时期，国务院专门就环境执法工作进行了部署，向全社会传递了强力治污、重典治乱的国家意志和坚强决心。但是面对复杂而严峻的环境形势，面对民众对于美好环境的渴望，环境监察执法工作任重而道远。要在新常态下全面加强环境执法工作，加快完善环保法规、标准、政策，坚持严格执法、公开执法、高效执法，加大执法力度和督政力度，加强队伍建设，坚决遏制环境违法违规高发频发态势。