TPP规则对中国服务贸易自由化的挑战

伊　馨

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350117)



TPP规则对中国服务贸易自由化的挑战

伊馨

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350117)

[摘要]TPP协议中“高标准”的服务贸易规则不仅推动了协议内服务贸易自由化进程，也将对中国服务贸易自由化产生影响。本文分析了TPP中服务贸易自由化的规则安排及其对中国服务业自由化带来的四大挑战，提出中国需要继续与其他国家进行FTA贸易自由化谈判，加强自贸区(FTZ)建设，完善“负面清单”管理制度，逐步推动国内服务业全方位开放，增强服务业企业尤其是国有企业的竞争能力，以适应TPP规则对中国服务业自由化的挑战。

[关键词]TPP规则；服务业自由化；负面清单

为了建构国际贸易投资新规则，美国主导了《跨太平洋伙伴关系协定》(TTP)、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)及《服务贸易协定》(TISA)谈判。2016年2月4日，TPP协议正式签署，其服务贸易部分的“高标准”贸易规则推动了协议国内服务贸易自由化进程，将对整个亚太地区服务贸易自由化产生强烈的示范效应，对中国服务贸易自由化带来巨大挑战。

一、TPP中服务贸易自由化的规则安排

在TPP协定中，服务贸易自由化机制主要通过市场准入方式和文本结构安排呈现。

(一)市场准入方式

1.谈判方式以负面清单为主

在市场开放的谈判方式上，TPP采用负面清单模式。负面清单对开放程度要求更高：首先，TPP协定要求除国家利益服务部门以外的所有部门实行开放，开放承诺适用于所有服务提供模式。这种准入方式不受服务贸易自由化进程中存在的“棘轮机制”的影响。其次，就TPP未来的谈判效率而言，“负面清单”的准入方式使后续谈判只需要针对清单中的保留措施进行自由化谈判，提高了谈判的效率。

2.一般条款“歧视”

TPP进一步取消了服务领域的量化限制措施和本土化要求，但在沿用WTO国民待遇、最惠国待遇(MFN)和市场准入等条款方面对非成员国存在歧视(表1)。

表1　TPP跨境服务贸易一般条款与GATS的比较

TPP跨境服务贸易GATS国民待遇非TPP成员不能自动从TPP自由化中获益。每一缔约方应给予另一缔约方的服务和服务供应商不低于本国服务和服务提供商享有的优惠待遇对于列入减让表的部门,在遵守其中所列任何条件和资格的前提下,享有国民待遇市场准入除列入负面清单的部门外,均不得对服务提供者强制实施数量限制市场准入承诺的部门(除在减让表中另有列明)不得实施数量限制,其他部门无此限制

资料来源：张宇燕《<跨太平洋伙伴关系协定>》文本解读》，中国社会科学出版社，2016年版，第112-113页。

3.对重要部门自由化的安排

金融和电信服务等领域的开放关系着国家金融体系的稳定及安全体系维护，而发展中国家在GATS协议中的承诺普遍较低。为了推动这两部门的开放，TPP分别通过第11章“金融服务”和第13章“电信”进行单独的高标准规定。在金融领域，TPP允许跨境销售金融产品，对金融机构的市场准入采用准入前国民待遇原则，并对知识产权领域的金融服务进行特别规定。在电信领域，TPP协定首次将网络接入竞争规则引入移动网络供应商的自由贸易协议，同时确保监管过程透明，且不歧视特定技术，并以透明和非歧视的方式对稀缺电信资源的分配和使用进行管理。

(二)文本结构安排

TPP是高标准、高层次的自由服务贸易协议范本，在文本结构上与GATS及大多FTA不同：

1.对跨境服务贸易的文本处理

跨境服务贸易(Cross-border Trade Services)是服务贸易的重要组成部分和基本形式。以往双边和区域FTA协议和GATS均将其列入服务贸易一般条款和规则，但未单独成章。TPP则通过单独列章的方式将跨境服务贸易列出，其中第10章包含13个条款和两个附件，对国民待遇、MNF待遇、市场准入、当地存在、相互承认、国内规制等问题均有明确安排，并通过附件形式强调专业服务贸易和快递服务。

2.打破GATS对服务贸易模式的四种安排

TPP文本里没有明确体现GATS提出的四种服务贸易模式，只有第10章“跨境服务贸易”及两个附录(专业服务与快递服务)涵盖服务贸易的模式1(跨境交付)和模式2(境外消费)。商业存在主要通过投资实现，故可将TPP第9章“投资”章节视为模式3。对于投资的定义，TPP比WTO下的《与贸易有关的投资措施协定》(TRIMs)更为宽泛，不仅包含直接投资，还包括与证券、知识产权、合同投资等相关的投资，提升了TPP缔约国间相互投资服务业的自由化程度[1]。对于模式4自然人流动，TPP给予了极大关注。不仅在第12章对商务人员的临时入境进行规范承诺，也在第10章对专业技术人员的教育背景、资格认定等问题进行承诺规范。总体承诺较GATS更为明确清晰，对自然人流动的基础条件、期限、国家间合作的规定更为具体，且准入门槛向“高层次”倾斜。

二、TPP规则对中国服务业自由化的挑战

中国服务业的自由化主要通过入世承诺和FTA承诺体现。中国政府在加入WTO时对149个服务分部门的82个部门作出了约束承诺，承诺比例达到55%。目前签订的FTA协议的服务贸易开放自由度都为GATS+。但中国与主要服务贸易出口国的平均进口关税等值为52.32%，仍高于大多数发达国家。[2]中国服务业要应对TPP规则这一高标准的服务贸易新规则，将面临诸多挑战。

(一)新一轮贸易规则重构的两难选择

跨越“刘易斯拐点”和“巴拉萨-萨缪尔森效应”起点后，中国的制造业要素优势逐渐丧失，扩大服务贸易输出成为中国对外贸易战略的新支撑点。然而中国服务业处于全球价值链低端，服务贸易长期处于逆差且不断扩大(图1)。中国市场经济的发展水平、要素禀赋条件、服务贸易政策自由化及国内经济规则的完善程度，与TPP所体现出的服务贸易高标准规则仍有明显差距。中国无论加不加入TPP，都将不可避免地受到TPP带来的贸易规则改变及投资贸易转移的影响。因而中国需要探索服务贸易新规则下的管理模式，避免在新一轮全球服务贸易规则治理中被边缘化。

图1　2000-2014中国服务贸易进出口状况(单位：亿美元)

(二)服务贸易转移效应的消极影响

亚太地区对中国服务贸易出口具有重要战略意义。TPP生效后，作为非TPP成员国的中国的服务贸易出口将受到成员国间贸易的挤占，产生消极影响：一是投资的增加会带来TPP成员国中间服务的进口国从中国转向其他TPP成员国；二是TPP协定的负面清单管理模式降低了区域内的不确定性，吸引成员国外的服务贸易流向TPP成员国。以计算机信息服务贸易为例，该产业是我国服务贸易的新兴优势产业，长期处于顺差地位(见表2)；同时这也是美国服务贸易的传统优势产业，出口额长期保持世界第一。TPP协定中,对介入和使用公共电信服务、物理地址共享等涉及计算机信息服务自由化的安排，及相应的关键知识产权保护的规定，为美国计算机信息服务提供技术壁垒，增强了美国在TPP成员国间的出口竞争力，并对中国计算机信息服务贸易出口产生消极影响。

图2　2000年-2014年中国服务贸易及计算机信息服务贸易差额(单位：亿美元)

(三)金融与电信进一步开放面临的挑战

实现区域内服务贸易自由化是TPP谈判的目标之一，美国具有比较优势的金融业和电信业的开放更是重点。中国入世时对金融服务承诺开放17个分部门，通讯服务承诺开放24个，承诺平均数分别为76.5%和66.7%[3]，和TPP的要求存在一定差距。作为对接TPP的中国自由贸易试验区(FTZ)，在资本可兑换项目、利率市场化及金融服务准入方面所采取的自由化措施仍与TPP要求有一定差距。服务业全方位开放，又可能对国家的金融体系稳定和信息系统安全造成威胁，但一味的保护又会使服务企业丧失国际竞争力。因此，在TPP推动亚太服务贸易自由化的背景下如何把握服务业开放程度是对监管者的巨大考验。

(四)对国有服务企业改革的挑战

当前我国服务市场和行业发展水平的不足，在一定程度上决定了服务供应商需要兼具企业性和公益性。我国政府的一些公共服务部门如邮递、电信、金融、运输、医疗等一般由国有企业主导，政府则对这些企业给予一定补贴或政策倾斜[4]。为了促进公平商业活动，维护公平市场运行机制，取消国有企业的超国民待遇，TPP协定中新增国有企业和指定垄断章节(第17章)。事实上，国有企业和指定垄断问题一直是国际贸易新规则的谈判重点。我国服务企业的整体国际竞争力较弱，处于领导地位的企业多为国有企业。TPP规则的国有企业歧视条款将极大限制我国服务企业拓展国际市场的力度。一旦中国加入TPP，中国具有国际竞争力的国有企业将无法享受应有的福利，影响其在国际市场的竞争力。

三、TPP规则下中国服务业自由化的制度安排

(一)务实多边/双边服务贸易自由化谈判，以自贸区建设推动国内服务业开放

中国虽然无法参与TPP规则的制定，但可以充分发挥在《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)谈判中的主导地位，建立有利于新兴经济体的服务贸易新规则，并积极与TPP主要成员国建立自贸协定关系，降低未来加入TPP的社会成本和政治成本。同时，以国内四大自贸区建设为抓手，推动国内开放，增强国内服务企业的竞争力。通过区内企业对区外企业的间接影响力，迫使后者逐渐接受新贸易规则。并尝试在自贸区内实施一系列类似于TPP条款的试验，检验中国服务企业对TPP条款的适应能力及抗压程度。

(二)尽快完善服务业负面清单制度

据不完全统计，世界上至少有77个国家采用了准入前国民待遇和负面清单外资管理模式。[5]为了接轨国际贸易新秩序，我国政府提出要在2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度，并通过四大自由贸易试验区(FTZ)创新服务贸易管理新模式，探索服务业自由化新路径。因此，必须抓紧时间在试点地区开展服务业的负面清单管理制度。我国对负面清单的市场准入采用禁止准入和限制准入原则。因此，需要把握服务业负面清单的指导性原则，对一些新兴服务业态进行多方位实践，消除国际市场体系和新贸易规则对中国服务业开放的认识障碍。

(三)加大服务业开放力度

服务贸易自由化与服务业开放息息相关。要接轨TPP的服务贸易自由化要求，先要苦练“内功”：一是继续放宽服务业的市场准入，如在电信、金融等领域可以允许有条件的民营企业进入。二要优化服务业结构，引导与扶持新兴服务业态，加强与世界接轨的行业标准设置，加强其国际竞争力。三是要重视金融领域和电信领域的开放。利用自贸区的试验田作用，积极探索跨境融资、全球金融衍生品交易等新兴业务，允许有条件的外商在自贸区内提供移动数据服务。

(四)通过国内经济体制改革推动服务企业的国际竞争力

为降低新规则对我国服务业企业，尤其是国有企业发展空间的挤压，应积极推动国内经济体制改革，促进国内政策与国际经贸新秩序的对接，积极探索在服务业发展混合所有制企业，鼓励民营企业注资加入国有服务企业，并鼓励服务企业积极对外投资，吸收国际先进经验，形成一批具有国际影响力的品牌，壮大服务企业的国际竞争能力。同时，要积极引导服务企业适应国有企业和指定垄断竞争条款。在双边FTA谈判时，将国有企业范围及指定垄断规则作限缩性解释，为国有服务企业争取缓冲期和更多的国际贸易发展空间。

[参考文献]

[1]张宇燕.《跨太平洋伙伴关系协定》文本解读[M].北京：中国社会科学出版社，2016:101.

[2]从连.中国服务贸易壁垒的测度与国际比较[D].天津：南开大学，2014:74.

[3]盛斌.中国加入WTO服务贸易自由化的评估与分析[J].世界经济，2002(8):10-18.

[4]天雨.服务贸易协定：服务贸易游戏规则的重构[J].国际经济合作，2013(6):19-23.

[5]杨志远，谭文君，张廷海.中国(上海)自由贸易试验区服务业开放研究[J].经济学动态，2013(11):58-67.

[中图分类号]F752

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)05-0066-04

[收稿日期]2016-02-17

[基金项目]福建省社会科学规划青年项目“产业多样化视角下的福建省城镇化健康发展路径及驱动机理研究”(2014C092)；福建省中青年教师教育科研项目“福建省加工贸易转型升级路径研究：产品内分工视角”(JB13-12)。

[作者简介]伊馨(1982- )，女，讲师，博士研究生，从事区域贸易政策研究。