农地征用中利益分配均衡博弈机制的构建

李柱（中共重庆市潼南区委党校 重庆市 400041）

农地征用中利益分配均衡博弈机制的构建

李柱（中共重庆市潼南区委党校 重庆市 400041）

新型城镇化作为中国经济增长和转型的重要引擎，其扩张中由于强政府——弱农民的力量对比带来的征地增值收益分配问题也越来越紧张。当前，我国土地实行所有权、经营权、承包权“三权分离”的土改政策有望从农民本位出发赋予农民在征地过程中更多的财产性权利。为此，有必要从被征地农民利益受损现状出发；立足国家、集体、个人三方利益关系，深层次的分析征地参与方利益分配不均衡性的原因；并结合博弈论在现实中的具体运用，重新构建农村土地征用过程中所涉及的要素和利益各方增值收益分配机制的均衡博弈，以期形成土地征用中增值收益分配机制的合理性与公正性，最大限度保护农民利益。

土地征用；利益分配；均衡博弈

一、农地征用中农民利益受损现状

十八届三中全会指出：“要求农村土地在流转过程中建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”[1]在多方参与的经济收益上，有收益就会有分配，我国农地征用中会形成巨大的土地增值收益。然而，在收益的分配上却出现严重的不公与不合理，主要存在政府依靠行政力量占据绝对优势扭曲征地价格、产权不明使得农民权益无法保障等状况，严重损害了农民利益。

1.征地市场价格机制扭曲

我国的土地征用市场价格机制扭曲，征地价格（即补偿价格）不能反映市场需求变化，被政府人为的压低。政府在征地中往往依靠行政力量优势采取非规范行动：隐蔽信息、忽略其他利益主体的知情权，单方制定和实施征用、安置方案，或利用政治优势、武装力量，施加压力，迫使农户同意其霸王方案，或实施利益分化，逐个突破，最后在上述措施不奏效情况下只好妥协，放弃其征地行为[2]。其非规范行为直接影响了土地增值收益的不合理分配，攫取巨大利益，形成制度差价。土地交易市场属于完全买方市场，价格被买方市场操控，不能体现市场价值规律，土地征用的经济租金大部分甚至全部被政府攫取。

2.土地产权模糊导致个人权益受损

我国农民对土地产权的拥有十分模糊，“农村土地承包权作为法定权益，没有得到很好的尊重和维护”[3]，导致农民权益受损。主要表现在：1.收益权被动。产权模糊使得我国农民在土地征用收益方面没有主动权。农民在土地所有权、经营权和承包权虽“三权分离”但依然模糊混乱和法律保障落后的情况下，农民权益也还是无法得到根本保障，大部分只能被动的接受现有的征地价格。2.知情权欠缺。许多被征地农民从程序到结果出来对土地“为何被征？怎么个征法？”一无所知，很多事情都是村集体“代劳”，农民没有一个合适的渠道知晓自己土地的总体收益以及收益如何分配，只有一个简单的一次性补偿，而且等到最后审批结果下来，农民基本已无发言的机会，这种代劳的背后透明度和可信度非常低，暗箱操作随之成为可能。3.监督权虚设。我国农民对政府行为的监督成本极其巨大，这主要是由于土地产权不清造成的，当一项资产产权不清时，没有人会对这种虚无缥缈的资产花费极大的监督成本。因此监督权虚设是产权模糊的必然产物，势必导致个人的权益受损，在征地过程中若权益被受侵害而社会监督不够时，单个农民往往采取隐忍态度。

3.善后安置方式单一，就业养老缺乏保障

目前，政府对农民征地农民的补偿通常是按照被征地亩数进行一次性的货币补偿，这对征地单位来说简单、易操作，但对于处于弱势的农民来说却显得非常不公平[4]。我国农民的就业与土地相连，有土地就不会失业。货币补偿安置只是解决了失地农民暂时的基本物质生活需求，对于缺乏专业技能、文化水平低、高龄劳动者的农民的重新择业和养老问题没有考虑在内。那么，一旦土地被征用，失业问题就必然随之而来，高龄人群的养老保险、社会保险等一系列问题也就急需解决。这些费用现行的货币补偿安置都没有包括在内，造成失地农民择业困难，日后生活艰巨，生活长期处于低水平状态。

二、现状原因探析：三个博弈参与方之间的利益冲突

导致我国征地现状的原因是复杂而多重的，而其根本原因是我国征地中政府、集体、个人三个博弈参与方之间存在利益冲突，从而使得最终利益分配上的不均衡。在土地全民所有的我国，农地所有权模糊，政府、集体、个人三者之间形成委托代理关系，个人是委托者，集体和政府是逐级上层代理者。利益分配是任何经济活动都必须涉及的问题，是经济活动参与方之间均衡博弈的结果。代理人和委托人之间是相互博弈的理性行为人，当代理者与委托者的利益关系不一致，信息的闭塞、监督不完善将导致代理人采取一系列对自己有利对委托人不利的策略，委托——代理双方利益相违背将使得土地征用中利益分配在要素参与方之间关系紧张，造成某方利益受损。

1.与民争利的“经济人”政府

政府作为社会的管理者和制度的设计者，享有土地非农化收益的支配和使用权。而政府官员在征地中出于自己政绩的考虑，往往在乎短期效益以求考核过关和上级的提拔，通过获取征地收益，企图“以地生财”来提高财政，支持城镇建设，促进当地GDP的增长。政府作为全民的代理人违背了人民期望政府服务于社会的初衷。那么，应该处于提供公共服务的政府却过多的涉及利益的追逐，与民争利必然导致农民收入减少；依靠土地财政追求地方GDP的增加又会使社会非生产性服务（包括就业、社保等）减少，致使遍地高楼林立，却是一座座无人居住的“鬼城”，社会保障无法普及。

2.政府与集体之间的利益分歧

在社会主义初级阶段的中国，政府在改革中处于领路人的地位。“地方政府和基层组织（乡镇政府、村委会）分别是国有土地和集体土地的所有权主体代表，但事实上各自行使着所有权主体代表的职能。”[5]当集体土地被政府征用转为国有土地后，触及到集体土地征地红利的成果分配势必会在政府与集体之间形成较量，权衡政府与集体之间的利益分歧是土地征用中利益分配均衡博弈迫切需要重视的出发点之一。

3.集体与个人之间的权力交错

建国之后，农民翻身做了土地的主人，那么农民就理应享有对土地的处置、使用、转让等各项权利。然而，实际上村委会等集体组织往往在农村集体土地的征用上享有话语权，他们决定着农村集体土地的转让价格、收益配置信息，反而拥有土地所有权的农民（宪法规定农民集体指农民）只能被动的接受征用土地收益分配。因此，在集体和农民个人的土地征用利益均衡上产权关系十分模糊,集体侵占个人利益的情形时有发生。集体与个人的权力界定急需法律确定。

三、基于均衡博弈参与方利益分配机制的重构

1.利益分配机制参与方均衡博弈框架体系的构建

由上我们可知，政府越位、集体中饱私囊等致使弱势群体的农民无法获得合理的利益收入，政府、集体、个人三方之间的关系是矛盾的，这种矛盾形成了我国农地征用利益分配现状的必然结果，迫切需要一个均衡利益格局的分配机制出现。

利益分配均衡机制的设计需要考虑先前已有分配制度的模式，而后在此基础上逐步推进制度改进，以求达到帕累托最优制度。肖特认为“那些用以帮助我们解决社会问题的大多数制度, 抑或是有机地孳生出来的,抑或是自发地创生出来的。”[6]同时，他指出：均衡利益制度的设计应该是要素参与方多次重复博弈的结果，重复博弈容易产生合作，背信弃义不是明智的选择。利益分配均衡博弈是所有参与方要求表达自己预期的收益和能力与其他参与方的期望收益和能力达到协调，形成一个科学有效的均衡机制。现将这一博弈机制表述如下：

农地征用中利益分配的均衡博弈机制

（1）制度上限与博弈底线的辩证分析

制度上限意味着一个均衡博弈的最优均衡解，兼顾公平与效率，是一个政策结果最理想的状态，我们称之为体制机制的帕累托最优均衡博弈。在该种均衡解状态，满足两个基本条件：一是各参与方实际利益大于或等于了各参与方的预期收益；二是任何一方的收益改变都会影响其他参与方的收益水平。我们假定有n个参与方，以｛X1,X2, ，Xn-1,Xn｝表示参与方的实际收益，以｛x1，x2，、、、，xn-1，xn｝表示参与方的预期收益，那么有：

（1）X1≧x1 X2≧x2 ……Xn-1≧xn-1 Xn≧xn.

（2）∑Xi≧∑xi. （ i=1，2，……n）

事实上，在合作博弈的范围内我们应该考虑而且可以考虑的是只需要相对的满足条件一（也就是说实际单个收益在参与方可以接受的低于预期收益范围之内），而绝对的满足条件二即可，即：

（1）Xi≧(或〈)xi,

（2）∑Xi≧∑xi. （ i=1，2，……n）

博弈底线是体制机制的帕累托均衡博弈的次优解，表现为不损害政策利益涉及方的任何单方利益。它的出现代表着两种含义：一是该种均衡存在被打破可能性，出现总收益的整体提高，而且社会若想进步而获得总收益的提高也必须打破这种均衡，这是一种不能长期存在的社会次优均衡博弈；二是社会总体收益的提高可能会使单方利益减少，并且这种减少在某个或某些参与方可承受的范围之内。无论总收益如何按两种方式之一提高，我们都称之为该机制次优均衡博弈的帕累托最优均衡博弈改善。

（2）利益均衡博弈机制旨在均衡参与方利益分配与整合参与方理性策略

国家、集体、个人在土地征用过程中作为理性的参与方，其行动博弈的主体在于使自己单方的利益最大化。首先，政府是国家的代表，它在某种程度上也会追求经济利益的快速发展。特别是以GDP衡量官员业绩的硬性指标上，由于目前我国财权与事权的不对称，导致地方财权事权不对称，经济压力紧张，政府很可能非法占有土地征用收益，而且“寻租”的出现使政府非法获利的可能性进一步加大。其次，基层村委代表着集体，往往掌握征地过程中与政府谈判的权利，征地过程中隐藏情报，中饱私囊的情况多有出现。这都会使最终的土地经营者——农民的利益受损。再次，三者中存在着强势与弱势的地位差别，这一差别也是既定外部环境的外在表现，影响了外部信息环境的自由传播，不利于利益均衡博弈的形成。因此，利益均衡博弈机制要对三方利益进行协调，在三者之间重复博弈，使各方利益合理、公正，均衡参与方利益分配、整合各参与方的理性最优策略，逐步形成均衡制度上限。

（3）阻碍均衡博弈改善的既定利益格局

原有的均衡博弈利益格局对新形势下利益格局的形成产生阻力，或者说成为新形势下均衡博弈的帕累托均衡改善的阻力。既定利益格局是已经现有的均衡博弈既定环境，说明某些既定参与方具有先天优势，“由于这部分人已形成既得利益群体，且掌握有一定话语权和较多社会资源，是推进改革的最大阻碍。”[7]在实际生活中，我们的决策也往往依附于我们所处的既定环境，如市场环境、政治环境、社会环境等等，从而决定了我们的策略具有哪些选择。博弈论的假定条件与策略选择完全吻合生活中的实际情况。这就反映了国家、集体、个人三方在土地增值收益的分配上所既定的策略选择受外部已有的条件约束，而个人由于先天的劣势地位很容易在策略选择上处于不利，从而导致均衡改善结果的不利，使个人利益遭受损失。

（4）外部信息环境是路径依赖与制度变革的不竭动力

路径依赖与制度变革是制度上限与博弈底线相互转变的途径，它是外部信息环境和既定利益格局相互作用的结果，具有辩证统一的关系。路径依赖是一种堕落的体制机制衰退。外部信息环境的强化作用使得既定的利益分配格局产生路径依赖效应，使得利益继续沿着已有的均衡模式分配，也就是肖特认为的现有分配制度。由于技术进步等原因导致生产力提高促使社会经济的发展，原有的利益格局不再适应外部信息的变化，从而造成原有的最优制度上限博弈逐步沦为次优的博弈底线。相反，制度变革是一种进步的体制机制复苏。由于原有的次优博弈底线所形成的既定利益分配格局不再适应现有的外部信息环境，适者生存，在外部有利信息环境下的刺激下，形成强大的制度改革动力，从而形成一个新的最优均衡博弈制度上限，达到新的制度均衡博弈。在这之中，我们可以发现外部信息环境的强化与改变是引起路径依赖与制度变革的根本原因。外部信息环境是一种历史的潮流，具有强大的内在推动力，它产生于强大的社会实践之中，是人民大众的共同期望。正如“马克思主义向来认为，归根结底地说来，历史是人民群众创造的。”[8]

2.实现利益分配均衡博弈制度上限的路径对策

制度上限是是我们不断改革和完善利益分配机制的终极目标，也是解决我国现阶段农地征用利益分配困惑的方向标。一个好的均衡利益格局的出现，要在原有体制、改革路径、既定利益格局、外部信息环境四方面着手。现就如何实现这一目标提出几点建议。

（1）深化分配体制改革，打破原有体制弊端

体制观念是约束一个社会最根本的底线，一个好的体制制度会促进社会的发展；相反，一个坏的体制制度会阻碍社会的进步。社会主义体制的本质要求：解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。两极分化不是社会主义。因此，要进一步深化分配体制改革，打破原有的利益分配体制不均衡性，使现代化改革成果更多惠及广大的人民群众，特别是让农民共享改革成果；要有勇于改革原有弊端体制的决心和毅力，使改革在思想上、观念上深入人心，让农民在土地征用中获得更多的收入，改善生活水平。

（2）建立和完善农地征用法律体系，保障路径规范、合理

法律保障是一个国家走向成熟市场化的体现，要提高弱势群体依靠法律解决问题的能力，保护农民土地合法收益和正当收益，要使土地征用市场法治化、制度化。一是建立切实保护农民自身利益的法律体系，严格完善《土地管理法》的各项规定。要明确农地征用中农民通过权力应该获利的情况，特别是通过产权获利情况。政府不可任意征用农民赖以生存的土地，在土地权、责、利的规定中应该更加倾向于保护农民利益，在根本上实现土地征用、使用、处置法律化、制度化。二是完善法律上诉渠道。农民在征地利益方中属于弱势群体，在很多侵权行为上，他们往往采取隐忍的办法而不是通过法律手段捍卫自己的正当利益。因此，要完善法律上诉平台，提供专门的权益维护部门，切实保障农民利益。三是相关法律必须赋予农民参与征地谈判的平等地位，使农民对征地过程有知情权、参与权、监督权和申诉权，对政府征用土地的必要性、可行性、合法性，进行有效的监督和制约[9]。我们应充分给予法律对博弈结果的肯定，但首先要确保法律本身的公正。

（3）转变政府职能，弱化既定利益格局

政府应该是纯粹的博弈制度设计者、管理者、服务者与监督者，而不是作为参与方既设计游戏又参与游戏，否则谁也跟政府玩不起。首先，要改革与民争利的“经济人”政府，提供公开、透明的土地征用协商谈判机制（或势均力敌议价机制）。要建立国家、集体、个人平等协商的机制平台，提高农民谈判地位和谈判能力，在明确政府的管理与服务职能的基础上，妥善处理集体与个人的利益分配。其次，针对地方GDP增长衡量官员的考核指标下，政府参与了土地征用利益竞争方，强势的政府凭借着设计制度的优势将自己处于有利的地位，在博弈均衡上取得巨大利益，严重损害了农民利益的情况，要改革官员业绩衡量指标，转变政府职能，使之更多的倾向于管理社会和服务社会。

（4）引入市场价格机制，重视外部信息环境

自由竞争市场告诉我们商品的价格要由市场的供求反映才能真正体现其价值。没有市场定价机制，交易过程及结果不透明都可能造成农民利益的流失[10]。因此，必须改革土地征用市场政府定价的形式，引入市场价格机制，使农民平等参与土地市场的竞争。一是引入浮动的征地补偿标准。要积极摸索建立土地价值评估体系，合理提高征地补偿的价格标准，使定价更能反映市场对土地的需求变化。对于一次性补偿征地，要更多的结合善后补贴（如就业、医疗、保险养老等费用）以及物价通胀的因素，充分考虑市场价格变动带来的不利影响，防止被征地农民日后生活水平和质量的下降。二是要打破政府明文规定土地价格，代之明确土地产权归农民所有，使土地价格随供求而定。产权是制度经济学的一个重要内容，它包括对资产的所有权、使用权、转让权、处置权等等一系列权利。农民一旦拥有了对土地的产权，就使得土地成为一件独立的商品进入流通市场，其定价将由市场供求决定，更能体现市场经济条件下的价值规律；同时，这也无形之中抬高了农民讨价议价的能力，土地价格将由市场说了算，政府只能退居调控地位，从而使土地价格更加接近需求平衡的市场价格。

[1]这是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里的关于建立城乡统一建设用地市场的论述，意图在于切实的更多的倾向于农民自身利益，在改革的深水期与攻坚期，农民这一弱势群体应该而且必须得到应有的实质性的重视了

[2]郭娅娟.《农地征用和失地安置中利益相关者的博弈分析》，《安阳师范学院学报》2013年第4期

[3]徐同文.《城乡一体化体制对策研究》，北京:人民出版社2011年版，第126页

[4]张连明.《我国农地征用中对农民利益保护的法律思考》，《法制与社会》2012年第11期

[5]王文.《集体建设用地流转收益分配政策研究》，《中国土地》2011年第12期

[6]韦森.《哈耶克式自发制度生成论的博弈论诠释—评肖特的〈社会制度的经济理论〉》，《中国社会科学》2003年第6期

[7]车海刚.《既得利益者仍将阻碍收入分配改革》，《学习时报》2013年第3期

[8]《邓小平文选》第一卷，北京:人民出版社1994年版，第217页

[9]张永岳、陈承明.《改革和完善农村征地制度及其利益机制》，《中国房地产》2011年第18期

[10]郑兴明.《论农村土地流转中农民利益补偿机制的构建》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2009年第6期

李柱（1990--）男，汉族，湖南岳阳人，中共重庆市潼南区委党校教师。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.12.055