论生态文明建设中刑法与环境法的协调

摘要：中国生态文明建设对包括刑法与环境法在内的现代法治手段具有内在需求。分析表明，中国刑事司法对生态环境保护的贡献率较为有限，其根本原因在于刑法与环境法之间的协调性较差。导致两者协调性较差的原因有：（1）环境政策与刑事政策在一定时期呈现出价值分离的状态；（2）生态法益没有成为环境犯罪判定的核心指标；（3）环境执法的难点问题并没有转化为环境司法的重点。提升现阶段中国刑法与环境法协调性的主要进路有：（1）实现环境政策与刑事政策的紧密结合；（2）逐步实现刑事立法的生态化，促进生态法益的刑事保护；（3）加强环境刑事司法过程中生态法益的识别与度量。

关键词：生态文明；刑法；环境法；部门法协调；环境刑事立法；环境刑事司法

中图分类号：DF626 文献标志码：A 文章编号：10085831（2016）03013606

一、中国刑法与刑事司法对生态环境的保障能力有限

通过案件数量的统计分析可以在一定程度上管窥某类犯罪行为在某个国家、某个区域或某个时间段内的时空分布情况与基本特点，也能在一定程度上反应出刑法对某一类型法益的保障状况，并可大致评估出刑法对某类法益的保障能力。下文中笔者将对改革开放以来，中国污染环境刑事领域的案件数量情况做一个大致的统计分析。

（一）2013年以前中国污染环境类犯罪的既判案件数量稀少

统计资料表明，1997年刑法颁行以来，中国在环境污染领域的刑事判决数量非常有限，全国范围内的年度刑事判决基本上为个位数，绝大多数地方法院并没有做出过污染环境的刑事判决，具体年度分布情况见表1。

可见，在2013年之前中国污染环境类刑事案件的绝对数量极为有限，与生态文明先进国家或地区存在较大差异。污染环境刑事案件数量稀少在司法过程中表现出的环境刑事案件的判决阙如现象，是1997-2013年期间中国环境刑事司法的基本特征。

（二）2013年以来中国刑法对污染环境行为的保障能力依然有限

2013年是中国环境刑事司法发展历程中具有节点意味的一年。2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院颁行了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕第15号），对刑法第338条规定的污染环境罪的司法适用问题进行了一系列明确规定，使污染环境罪的办理有了明确的法律依据。通过这些年的实践，我们可以得出以下两点基本结论。

从上述数据中，我们可以得出如下两点结论：（1）法释〔2013〕第15号颁行以来，中国污染环境罪的刑事案件数量呈几何级数增长，完全打破了2013年以前案件数量稀少的情况。（2）污染环境刑事案件的数量在不同的省区呈现出较大的差异性，浙江、广东、河北、福建、江苏等东部经济发达地区案件数量较多。当然，除了上述两点原因之外，当前中国环境刑事司法还呈现出其他一些特征，笔者将在其他文章中详细分析。

第二，刑法对生态文明的保障力度难以满足民众期待。上文已经表明，法释〔2013〕第15号颁行以来，中国污染环境刑事案件的数量急剧上升。从新闻媒体的相关报道中，我们也可以知悉，自2013年以来，污染环境行为有可能判刑，即民间所言之“污染环境不仅要罚票子，还要蹲号子”的观念在一些地区已经得到了较好普及。但仍有问题需要我们共同思考，那就是案件数量的上升是否意味着刑法对生态文明的保障力度得到本质提升？中国刑法对生态文明的保障能力是否已经得到了充分发挥？通过查询中国司法文书裁判网，得知2013年以来全国各地已经有上千个污染环境罪的刑事判决。既然入刑入罪标准降低，刑事法网严密，为何我们的大气、水、土壤等环境要素的污染状况不仅未有好转，反而有恶化的趋势？这其中原因何在？环境法与刑法在保护环境方面的功能配置如何？协调性如何？这是我们不得不思考的重要问题。

二、刑法与环境法协调性不足的主要原因

改革开放以来，中国生态环境质量持续恶化，各界群众对政府提高生态环境质量具有强烈期待，在此背景下，1997年新刑法在第六章《妨碍社会管理秩序罪》中专设了“破坏环境资源保护罪”，然而日益污染的环境现实告诉我们，中国刑法在生态环境保护方面的效能比较有限，刑法及刑事司法在环境保护方面的效能与中国环境保护的目的之间存在着巨大的鸿沟，刑法与环境之间的协调问题是我们必须思考的重要问题。

（一）环境政策与刑事政策的二元化使两者理念相异

虽然中国1989年已颁行《中华人民共和国环境保护法》，并且在该法第六条规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务”，但不可否让的是，在过去近30年时间内，各级政府还是“以经济建设为中心”。改革开放以来中国的经济发展模式，基本上以工业化与城市化两个引擎所带动，而这两个引擎皆是环境污染的主要来源。在工业化模式下，政府高度重视钢铁、化工等制造业的发展，而此发展也带来了大量污染物的排放。在城市化进程中，占用耕地、破坏环境、聚集人口等做法又进一步加剧了人与资源、环境的冲突。毫无疑问，过去的30多年，对于各级政府而言，追求GDP增速是第一要务。在此种情形下，各级政府对保护环境的认知显然从属于经济建设，毫不夸张地说，绝大多数地方政府在经济发展与环境保护两者产生冲突时优选了经济发展，过去30多年的环境政策可以基本上描述为“经济发展优先、适度进行环境保护”。

前文已经谈及，1997年刑法在第六章专门设置一节来规定“破坏环境与资源保护罪”，这表明中国刑法对破坏环境与资源保护的行为（起码是严重破坏环境与资源保护的行为）采取了入罪化的刑事政策。然而，在各级政府往往都遵从“经济发展优先、适度进行环境保护”的环境政策之下，刑法所确立的对严重破坏环境与资源的行为进行入罪化处理的刑事政策事实上遭到了来自经济与社会发展各个层面的消解。虽然1997年刑法举起了保护生态环境的大旗，但在此大旗之下各类污染行为依然瞒天过海，基本上都顺利到达了经济利益的彼岸。众所周知，中国刑法第六章第六节中设置了诸多以“破坏资源”为实质判断标准的罪名，其是否入罪的判定标准往往需转化为经济标准或者财产标准，这种将生态要素作为经济要素进行保护的模式表明中国尚处于工业文明的发展期，由此导致了司法实践中众多侵害了自然资源而受到刑事处罚的自然人或法人基本上没有“罪感”。在走向复兴的道路上，我们的经济发展是否还要以追求GDP为主？我们的经济发展是否能尽量减少对自然的伤害？仍然是我们对国家环境政策的不断追问。

（二）生态法益没有成为环境犯罪判定的核心指标

环境法在本质上是生态法益保护法，即对生态环境领域人或者其他主体的权利或者利益的保护法。作为环境法保护客体的生态法益理应成为作为最后救济手段的刑法的保护标的，并成为环境犯罪成立与否的核心判定标准。然而，中国刑法在环境犯罪成立的条件上并没有将生态法益的侵害程度设置为核心判定指标。

在《刑法修正案（八）》之前，刑法第338条的罪名是“重大环境污染事故罪”，且规定在刑法第六章《危害社会管理秩序罪》之中，表明立法者认为该条所要保护的法益主要是秩序法益。这种观念在作为罪状的该罪的司法判定标准中也可见一斑，即该罪的前置性入罪条件为“造成重大环境污染事故”。刑法第六章第六节中所确立的10多个环境资源类犯罪的罪名皆以“违反国家规定”“未经国务院有关部门许可”“违反土地管理法规”“违反保护水资源法规”“违反矿产资源法的规定”等导语开头，表明在立法者视野中，该类犯罪所处罚的主要是违反环境资源行政规范而需负刑事责任的行为，说明上述行为是违反刑法所保护的国家管理秩序的犯罪行为。原刑法第338条“在犯罪对象、污染排放物范围以及成立犯罪的标准上有诸多缺陷”，不利于环境保护。

千呼万唤之后，关于刑法第338条“严重污染环境的”相关标准的具体解释终于在2013年6月份由“两高”2013年第15号司法解释所确定。然而仔细研读该司法解释文本后我们还是能够清晰地看到，该司法解释所罗列的14种“严重污染环境的”情形所确立的仍然是一个多元化的判断标准，即污染环境罪的判断标准既包括了人身标准、财产标准、秩序标准等传统法益类型的标准，也包括了部分生态法益的标准。与2006年第4号司法解释所确立的旧的判断标准相比，新标准的主要变化在于：（1）在原有“公私财产遭受重大损失”“人身伤亡的严重后果”“严重危害人体健康”之外，增加了一些新的标准；（2）进一步降低了该罪在人身法益侵害方面的入罪标准（见表3）；（3）与行政执法实现了一定程度的功能衔接（比如第5项的“两年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的”）。该司法解释使环境犯罪的判断标准更加明确与具体，有利于环境刑事司法，具有明显的进步。

但是，我们必须注意到，在上述新旧两个标准体系中，作为生态法益重要承载的“森林、基本农田、防护林地、特种用途林”的破坏程度上，新旧两个标准在入罪门槛上并无变化（见表3）。这表明在立法者视野中，生态法益的实际侵害程度并没有成为该罪的核心构成标准。虽然增加新的入罪标准并且降低人身法益侵害程度的入罪标准客观上也能取得预防与惩治污染环境行为的效果，但对生态法益的关怀程度还没有成为该罪的核心判定标准，还远没有达到先进生态文明建设的要求，该罪的司法判定还主要是以人身法益、财产法益、秩序法益为主。需要我们注意且也是需要我们保持清醒的是，现行刑法只是有限度地保护着生态法益。

（三）环境执法的难点问题并没有转化为环境司法的重点

当前，中国环境刑事严峻。大气、水、土壤等环境要素的严重污染在部分地区呈现出同时同步暴发的情形。由于大气、水、土壤等污染的不同特点，使得不同类型的环境污染对人民群众的生产与生活活动产生的影响表现出不同特征。人们无时无刻不在呼吸空气，符合健康标准的空气已经成为人民群众的生存必需品。近年来，中国一些地区（特别是华北地区）大气质量的治理情况令人堪忧。雾霾大范围、长时间的存在，使人民群众的健康受到严重威胁，也使人民群众对政府环境管控的能力提出质疑。可以说，大气质量已经成为当前环境领域的头号民生问题。

大气质量与政府环境执法密切相联。2013年9月，国务院下发了《大气污染防治行动计划》，而《大气污染防治法》已于2015年8月完成修订，2016年1月1日开始施行。但无可否认的是，除了加强政府指导与相关领域的立法之外，大气领域的环境执法是保障大气质量的重要路径。各界寄予厚望的新环保法已经实施近1周年，但大气质量却不见好转，人们对政府的环境执法能力与执法效果提出了强烈质疑。在一定程度上，大气质量已经成为政府环境执法水平的试金石。

然而，得不到有效治理的大气污染问题却极少进入司法领域。通过调研与查询既有污染环境罪的判决书可知，自

法释〔2013〕第15号颁行以来，全国极少有因为大气污染而入刑入罪的案例。这一方面是因为该司法解释所确定的入刑入罪标准中没有设置向大气排污的专门条款，另一方面也是因为目前大气领域超标排放的行为并没有受到刑法规制。虽然该司法解释中有关于超标排放的相关规定，但在实践中上述超标排放的空间载体往往是水体或者土壤，向大气排放重金属与持久性有机污染物的规定极少，这是目前环境刑事司法中大气污染行为难以入罪的主要原因。

环境执法的难点问题并没有转化为环境司法的重点，这是当前中国环境法与刑法协调性不足的重要表现。如何将环境执法中的难点问题进行类型化的归纳并实现与刑法的贯通是未来中国加强生态环境刑法治理的重要维度。就笔者观察，目前在环境管理过程中，环境影响评价的不规范操作、超越环保标准的野蛮生产、逃离环保监管的野蛮排放、环境监管中的失职渎职等行为均应纳入刑法评价，唯其如此方能实现环境管理的难点与环境司法工作的衔接，较好地实现环境法与刑法的协调。

三、提升刑法与环境法协调性的主要路径

（一）加强环境政策与刑事政策的可适性

党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的新布局，并指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。生态文明建设已经构成中国未来发展的重要维度，需要包括环境政策与刑事政策等在内的多个层面政策的回应和相应的制度保障。

改革开放以来，中国确立了“以经济建设为中心”的基本国策，虽然中国环保法规定了环境保护的监督管理部门，但并没有明确环境保护与经济发展的关系。旧环保法第4条在谈到“协调原则”时认为“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作与经济建设和社会发展相协调”。此种协调，实则是环境保护与经济发展的协调，即环境保护是从属于经济发展水平的，意在说明环境保护与经济发展要相互适应，通俗解读即为“有多大的经济实力就做多大的环境保护”，是中国各地广泛存在的“先污染、后治理”模式的所谓法律文本的依托。这种立法理念实际上确立了环境保护对经济发展的从属性，在实践中多被各级政府以“经济优先，兼顾环境”的策略所代替。

上述从属于经济发展的环境政策对中国刑法所确立的对环境进行保护的刑事政策造成了巨大的消解。中国刑法典中规定了污染环境罪及非法进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪等污染环境的罪名，表明中国刑法对这些污染环境的行为所造成的后果或者关联行为采取了入刑、入罪的刑事政策，但实践中环境政策对刑事政策仍然具有巨大的制约，尚需努力“破除环境政策对刑事政策的制约”，中国政府应对环境污染采取“零容忍”政策，以对人民群众健康高度负责的态度，重视环境质量的改善，采取多种手段、坚定不移地进行环境污染防治。

（二）逐步实现刑事立法的生态化，促进生态法益的刑事保护

1997年刑法在第六章《妨碍社会管理秩序罪》之中确立了“破坏环境与资源保护罪”专节，表明立法者的价值取向优选了秩序法益。然而我们要注意到，秩序法益并非法益分类的云端法益，并非大陆法系刑法理论普遍认为的法益分类。秩序法益如何衡量及如何与传统法益即国家法益、个人法益等进行转换，既是技术问题，也是价值定位问题。另外，我们也需明确，破坏环境资源行为所侵害的法益绝非仅有国家或社会之秩序，人或动物等使用或利用生态主体的利益的侵害或者被侵害的危险也应是刑法所保护的客体。换言之，生态法益应成为环境犯罪的实质客体，中国刑法应逐步实现生态化。

刑事立法是刑法保障法益的起点。实现刑事立法的生态化是中国刑法在生态文明建设中的重要任务，其重要路径就是要将侵害对象为生态法益的类罪在刑法典中单独设置。有学者认为完善中国当代环境犯罪刑法立法体系的基本路径是“将刑法典分则第六章第六节规定的环境犯罪罪名从该章中独立出来，单独成立一章，并将分散在刑法典各章节中有关环境犯罪的规定纳入其中；其次，中国环境犯罪急需增设以下5 个罪名，以完善环境犯罪的罪名体系，即破坏草原罪、破坏湿地罪、虐待动物罪、破坏自然保护区罪和抗拒环保行政监督管理罪；再次，应完善环境犯罪罪名的构成要件要素，扩张环境犯罪对象的范围、扩展危害行为的类型。最后，应完善环境犯罪的刑罚适用原则和刑罚适用种类”[12]。笔者与上述学者观点基本相同，且认为此种路径实质是要将生态保护与环境污染这两个传统的环境法分支所保护的生态法益在刑法典中实现类罪归纳的统一与分立，确立生态法益的独立保护地位，设置“危害环境资源罪”专章，并在刑法典中与“危害社会管理秩序罪”在同一层次独立设置，增强公众与司法者对其法益属性的认知。

（三）在刑事司法过程中加强对生态法益的识别与度量

增强刑法对生态文明的保障能力，要求司法者在刑事司法过程中应具备对生态法益进行准确识别与度量的能力。当然上述识别与度量需以刑事立法中具有生态法益的法益保护目的为基本原则。在对污染环境罪的法益进行识别时，需建立起法益主体、法益类型与入罪标准指标体系之间的对应关系，如此方能准确实现定罪与量刑（见表4）。

在污染环境罪司法判定标准中，笔者认为可设置为伤亡人数标准、转移人数标准、财产侵害标准、动植物影响度、饮用水影响度、放射性影响度、地区影响程度等来进行具体的分类度量。对秩序法益侵害程度的判定可设计为转移人数标准、地区影响程度等标准。人的生态法益又可具体转化为财产法益与人身法益，可区分为财产侵害标准、伤亡人数标准、饮用水影响度等具体指标。而非人类的其他主体的生态法益包括上述的动植物影响度、放射性影响度等类别的判定指标。

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Abstract： Chinas ecological civilization construction requires the rule of law including criminal law and environmental law， however， statistics show that Chinas criminal law and criminal justice contribution to the ecological environment is extremely limited， the coordination is poor between environmental law and criminal law. This article analyzes the causes and proposes to enhance the coordination environmental law and criminal law， including： strengthening environmental policies and criminal policy adaptive， progressing realization of the ecological criminal legislation and promoting ecocriminal protection of legal interests， strengthening ecological legal interests identification and measurement in criminal justice.

Key words： ecological civilization； criminal law； environmental law； departmental law coordination； environmental criminal legislation； environmental criminal justice

（责任编辑 胡志平）