西部大开发政策的评价及其调整方向

◎张哲澔

西部大开发政策的评价及其调整方向

◎张哲澔

本文对西部大开发战略实施以来，特别是“十二五”时期，西部地区发展取得的成效和存在的问题进行了系统考察。2000年以来，西部地区取得较快经济增长速度，基础设施建设和社会事业取得显著进步，与东部地区发展差距出现从扩大到缩小的转变，特别是“十二五”以来，地区差距明显缩小。但随着中国经济进入新常态，西部地区发展整体环境出现了变化，经济增长出现了大幅下滑。而且，由于发展模式和政策设计的问题，西部地区在产业结构、经济效益、资源环境以及政府债务都方面存在很多问题，这些问题也倒逼西部及地区转变发展方式和调整政策思路。建议在“十三五”时期，西部大开发政策制定应关注如何促进其经济增长向内生化方向转变，同时区域政策的框架也应逐渐规范化。

西部大开发战略在国家区域协调发展总体战略中处于优先地位，自2000年正式实施以来，国家向西部地区投入了巨大的人力和物力，各项事业卓有成效，特别是近年来与东部地区发展水平差距正在迅速缩小。随着中国经济进入“新常态”，西部地区发展形势也面临重大变化。一方面，国民经济对矿产、能源等大宗商品需求下降，导致其价格大幅下滑，西部地区经济发展受到很大冲击。另一方面，基于气候变化影响和生态安全的考虑，对生态环境的保护力度日益增强，生态保护对产业发展是把“双刃剑”，难免会对西部产业发展造成影响。此外，社会主义市场经济建设也要求政府简政放权，减少对经济的直接干预，这就意味着国家对西部地区的政策优惠将减弱。在新的形势下，如何发挥西部地区比较优势，保持经济的可持续增长、优化区域产业和空间结构，需要学术界深入思考。

西部大开发的成效、问题与潜力

经济增长、基础设施、公共服务、对外开放等方面进步明显。“十二五”以来，西部地区经济增速高于其他地区，相比于“十一五”时期，西部地区增速高出其他地区的幅度更大。2006～2013年，西部地区的年均经济增长率为13.3%，分别比东、中部和东北地区高1.8个、0.9个、0.9个百分点，比各地区加总高1.2个百分点。社会事业取得进步。高中升学率明显提高，辍学率进一步下降，医疗服务能力逐步增强。城乡收入差距明显缩小，贫困人口大幅度减少。基础设施不断完善，交通、通讯设施增长速度和覆盖程度均有较大提高，水利设施建设投入增加，农业灌溉覆盖程度提高，能源供应设施重点工程建设加快。对外开放水平不断提升，进出口贸易增长迅速且贸易结构不断优化，利用外资的质量和水平不断提高，对外投资与企业“走出去”步伐加快。

问题：产业结构、城镇化、资源环境、人才等方面还存在诸多问题。产业发展层次依然较低，煤炭、石油、天然气、有色金属等基础行业比重较大，而附加值和科技含量高的行业增加值比重则较低。工业经济效益有所下降，工业企业的总资产贡献率下降，资产负债率提高。城镇化质量不高，市民化难度高于东部地区，城乡收入差距明显高于东部地区。基本公共服务水平偏低，社会保障覆盖程度还比较低，服务水平与能力的城乡差距较大。资源利用效率不高，万元GRP消耗相当于东部地区2.2倍，万元工业增加值耗水54.4吨，大大高于其他区域。生态环境仍处于局部改善、整体恶化的局面并没有改变，降水减少、冰川退化、森林资源减少、草场退化、土地荒漠化等环境问题仍很严峻。各类人才供给缺口较大，人口素质与东部沿海地区相比有较大差距，人力资源培育和素质提升跟不上市场需求的变化，造成人力资源相对缺乏与绝对过剩现象并存。税收成本比较高，西部地区企业销售收入占全国的14%，而其缴纳的增值税占全国的18.2%，增值税的相对增速比销售收入相对增速更高，显示西部税负加重。

差距：地区间发展差距趋于缩小，但地区内部发展水平差异显著。西部地区与东部地区的发展差距，从纵向比较来看，西部地区与东部地区的人均地区生产总值（GRP）之比由2004年的0.38提高到2010年的0.44，再提高到2013年的0.48，经济发展水平的相对差距趋于缩小。但从横向对比来看，西部地区与东部地区还有较大的发展落差，无论是从人均收入水平还是从产业结构上看，西部比东部都要落后10年左右。从地区内部的发展差距看，西部地区大大高于全国其他地区。以地级区域为基本单元，西北的发展水平差异明显高于西南地区。从省级层面看，甘肃、青海和内蒙古内部地区差距大大高于其他西部省份。但“十二五”期间，西部地区内部平均差距缩小的速度明显提高。此外，西部地区存在着严重的就业差距，特别是甘肃东南部、新疆南部、西藏大部以及云贵川部分地区就业严重不足。西部边境地区发展也极不平衡，内蒙古、甘肃边境地区发展水平比较高，云南、西藏和新疆边境地区的人民生活非常落后。就业不充分、贫困和社会不稳定问题在部分地区具有高度重合性。

潜力：处于经济快速增长的工业化中期阶段，但增速将会有所放缓。依据对工业化水平判别指标的综合分析，西部地区在“十一五”末期整体上由工业化初期进入到工业化中期，“十三五”期间西部地区仍将处于工业化中期阶段。尽管目前全国经济普遍存在周期性和结构性的问题，但从经济发展的阶段性规律分析，西部地区经济增长保持在较高水平的中期趋势并未改变，而且今后一段时间西部地区经济增长的主要动力仍然依赖于工业特别是制造业的发展。但是，此前支撑西部地区经济高速增长的驱动力难以持续，增长速度将会有所放缓。首先，西部地区在投资率和投资增长率上已经达到很高水平，大大超过东部地区，甚至也超过其历史最高水平。“十二五”以来，西部地区的投资率接近70%，投资在经济增长中的贡献已经超过70%，而东部地区仅为50%。但西部地区投资效益并不高，并且在不断下降，与东部地区的差距在拉大。其次，从劳动力要素看，西部地区劳动年龄人口增长慢于其他区域，人口的平均受教育年限也明显低于全国其他地区，效率工资水平与东部地区的差比也在拉大。无论是人口的数量还是质量以及劳动力成本优势，西部地区并没有明显的优势。第三，从技术推动力来看，西部地区比较劳动生产率低于东部和东北地区，尽管近些年来差距有所缩小，但差距依然明显。综合经济增长的三种关键驱动因素看，西部地区增长依靠要素投入扩张驱动的特征明显，高速增长的态势难以持续，放缓不可避免。但考虑到西部地区正处在工业化中期阶段，工业特别是制造业还有较大的发展空间，仍会拉动西部地区投资率维持在一个比较高的水平上。因此，西部地区增长速度虽会放缓，但仍将会保持快于全国和其他地区的增长态势。

西部大开发政策的评价

进入“十二五”时期，中央在原有政策框架涉及的基础上，出台了一系列针对西部发展的扶持政策（见表1），政策扶持力度有所增强。这些政策大致可归纳六个方面：

宏观战略巩固了西部大开在区域战略中的优先地位。《十八大报告》、《西部大开发“十二五”规划》明确指出，继续将西部大开发战略放在区域发展战略优先位置。一路一带战略的实施为西部地区发展提供了更广阔的平台。国家重大战略对西部地区的支持是最强有力的政策支持。

扶贫开发成为国家对西部地区扶持的最重要的手段。“十二五”时期，编制了《中国扶贫开发纲要》以及乌蒙山和武陵山集中连片扶贫攻坚、沿边和少数名族富民等规划。扶贫开发的手段既提高了贫困地区居民的生活水平，使经济发展成果也能够让边远贫困地区所共享，有利于实现西部地区居民在收入上与全国同步小康。

日益重视对西部地区的人才培养。人才是经济发展的核心要素，通过各种方式提升西部地区人才规模和素质，是培养西部地区自生发展能力的有效手段。

产业政策主要以指导目录形式出现，使扶持政策更加精准。2011年1月1日至2020年12月31日，对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目，在投资总额内进口的自用设备，在政策规定范围内免征关税。

生态政策更加差别化和具体化，对不同生态问题区采取差别化的措施，将治理的空间区域缩小到县级行政区。通过对重点生态功能区的治理，避免一些地区因生态恶化陷入“低水平贫困陷阱”，通过各种生态工程的实施提高当地人民的生产水平和生活质量。

批复了若干国家级新区，这些新区实际是在培养区域增长极。西部地区虽然土地辽阔，但受制于自然环境条件，适宜大规模开发的区域并不多，更适宜面状保护、点状开发的模式，所谓点状开发就是要培育以新区为核心的增长极。此外，国家更加注重跨省区规划，尊重市场区域的范围。这些跨省规划的实施，对于打破地方本位主义，实现区域经济一体化特别是带动省际交界地区的发展具有重要意义。

通过以上梳理，“十二五”以来西部大开发政策呈现四个特点：一是政策对象更加精细化，在原有政策基础上，各项措施落实到了更细化的区域和产业；二是更加注重民生，国家投入巨大人力、财力对老少边穷地区进行扶贫攻坚；三是注重培养内生发展能力，政策措施注重提升要素禀赋和培育增长极，例如人才培养、企业技术革新、国家级新区的确立；四是更加注重生态环境保护，生态功能区建设和保护得到落实，在此基础上进行试点。

然而，西部大开发政策还是真正意义上的区域政策，这个政策体系的主要问题是缺乏统一的实施框架。理论上说，区域政策必需要具备政策主体、政策对象、政策目标、政策工具、效果评估等政策要素（张可云，2006）。当前，西部大开发中政策还存在着对象不明确、目标不恰当、工具泛化、评估机制缺失等问题。

首先，政策制定机构和政策对象不明确。中国没有一个专门制定区域政策的部门，具有相关职能的部门分散在国家发改委、民政部、国土资源部、国家扶贫办、国家开发银行等部门和机构中。就西部开发而言，国家发改委西部司是主要的政策制定和落实部门，但西部司只能协调各部门，能够直接调动的资源并不多。政策对象也不明确。发达国家的区域政策实施都有一个问题区域划分框架，问题区域识别标准客观、精准，政策工具使用也相对集中。而国家对西部的区域政策，既有“普惠制”政策，也有按特殊经济区、问题区域、生态功能区等展开的类型区政策，还有按省区市和各种规划区展开的“一对一”政策（魏后凯，2012）。

其次，政策目标单一。西部大开发过程中的政策过多偏重于经济开发，对公共服务均等化、生态环境保护等方面的关注不够。在经历了15年的开发，西部地区获得了长足的进步，缩小了与东部地区的经济发展水平差距。但与此同时，却产生了许多新的问题，例如，生态环境持续恶化、老工业基地萧条、大都市区无序膨胀、边境和少数民族地区基本公共服务水平低下等问题。这些问题并不是仅仅依靠开发政策能够解决的。

再次，政策工具泛化。西部大开发是国家区域协调发展战略迈出的第一步。西部大开发战略实施之初，国家对西部地区布局了若干重大项目，投入巨资完善西部基础设施，税收优惠、财政补贴力度是其他区域所不能比的。但是，随着振兴东北老工业基地、促进中部崛起等战略的实施，原本只在西部地区享受的优惠政策，也能够被其他地区享受。从而降低了西部大开发政策的含金量。此外，随着市场化的推进，一些原本只在西部地区发展的产业，由于政府管制放松而在其他区域也能够成长起来。从制约因素来看，西部地区反而因国家生态环境保护力度的加强，限制和禁止开发区分布最多，成为受影响最大的区域。

第四，政策规范性不足。尽管党中央和国务院出台了西部大开发的指导意见，但各种政策制定分散在不同的部门。西部地区的产业准入政策和产业发展目录由国家发改委制定，财政和税收优惠由财政部、税务总局和海关总署制定。各部委还掌握专项转移支付项目，这些项目的实施并不是完全按照需要的迫切程度配置，一定程度上取决于地方政府的运作能力。而且，由于政策内容既有交叉和也并非完全覆盖，可能造成同为贫困落后的地区在享受政策优惠苦乐不均。此外，作为完整的政策体系，应该包括事前计划，事中和事后评估，使政策资源使用能够得到有效和公平的利用。在这方面，西部大开发政策体系还有待完善。

“十三五”时期促进西部大开发的建议

西部地区发展的成效与问题都与西部大开发政策有着密切关联。过去，西部地区资源和要素没有被充分开发，依靠增加投资就能够使闲置的要素资源被动员起来，进而拉动经济增长。但随着开发水平的增强，要素边际报酬递减效应开始发挥作用，过去粗放式的发展模式和政策设计已经很难收到成效，甚至会扭曲市场机制，造成产能过剩、债务负担加重和寻租等问题。未来西部大开发政策方向应向培育经济增长内生力量转变，同时国家区域政策设计应着力实现区域划分标准化和政策工具规范化。

走内生增长式发展的道路。与其他地区相比，西部地区在技术进步和劳动力供给上都显现出相对的劣势，特别是近年来资本边际报酬递减效应明显。产业效益下降、生态环境恶化以及地方债务负担加重就是过去发展模式不可持续的间接表现。未来西部地区要实现可持续增长，必须走内生增长式的发展道路，依靠技术创新和人力资本提升驱动经济增长。为实现西部地区增长方式的转换，首先应大力提高西部地区人力资本水平。提高劳动力的受教育水平和技能水平是人力资本最主要的积累方式，将有效延缓潜在增长率下降趋势。加大西部地区的教育投入，进一步加强中高等教育，积极推动西部地区的一些专科院校和本科院校转型做现代职业教育。同时，加快构建覆盖城乡的劳动者终身职业培训体系，全面推进职业培训工作。其次，大力推进西部地区的技术创新。当前，西部地区技术进步对经济增长的贡献与东部地区差距非常明显。应在当前全国推进大众创业万众创新的大背景下，进一步提高西部地区的创新能力，包括加大对西部地区的科技创新投入，根据投入产出效率合理分配科技创新投入在基础研究、应用研究和试验发展三个领域的投入比例，进一步完善产学研合作机制等。

完善西部区域政策的制度设计。西部大开发属于区域政策的范畴，完善西部大开发政策应在国家区域政策规范化条件下得到完善。国家尚缺乏强有力的管理部门，没有问题区域的划分框架，政策工具烦乱无章。首先，国家应建立一个强有力的区域管理机构，该结构由国务院直接领导，制定区域经济发展规划，赋予其一定的资源分配权力，执行经立法程序通过的政策、规划，协调不同地区利益主体间关系，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题等等（张可云，2010）。其次，对西部地区进行政策类型区划分。欧盟和美国在区域政策时都将全国划分了基本的政策实施单元，在此基础上，定位区域问题和识别问题区域。西部大开发政策或以地级区域为对象或以县级区域为对象，缺乏统一的空间单元。建立识别问题区域的空间划分系统是政策精准化、高效化的基础。借鉴发达国家经验，结合西部地区实际，西部大开发政策实施的基本空间单元应以县级行政区为基础，按照一定的标准，在其中识别问题区域。最后，优化西部大开发的政策工具。除国家对落后地区的援助政策外，没有系统针对问题区域的政策工具。欧盟区域政策的资金主要来源于发展基金，基金既能够减少政府财政压力，又能够使资金使用得到有效监督，是一种比较高校的政策工具。目前，西部大开发还未建立发展基金，政策容易受到宏观经济战略变动的影响。应建立国家区域发展基金体系，使西部大开发资金来源能够获得稳定的、制度化的来源。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）