PPP模式在永川区废竹木产业中的综合利用

◎胡鹏 张智

PPP模式在永川区废竹木产业中的综合利用

◎胡鹏 张智

随着永川城镇化不断加快，在发展进程中产生的废竹木垃圾产量逐年增加，对环境造成巨大压力。如何使废竹木既不影响环境，又能有效利用，已成为人们关注的焦点。本文根据PPP 模式的政策和组织运行模式，特别是私人组织参与合作的经验，总结出永川废竹木产业化发展的启示，使其能进入市场化

运行，提高公共项目运营效率，推动永川废竹木处理产业化发展。

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府公共部门在与非政府的主体合作过程中，使非政府主体利用其所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而满足政府公共部门的职能并为私人部门带来利益。它有广义和狭义之分，广义PPP是指公共部门为提供公共产品或服务而与私人部门建立的各种合作关系，主要包括BOT、TOT、BT等相关模式；狭义PPP是在广义基础上的创新，它着重于公私部门的全过程合作。本文研究的视角则放在广义PPP模式上。

据业内人士估算，中国1999年至今已实施的PPP项目应已超过7000个，涉及污水和垃圾处理、交通运输、城镇开发领域等方面。在去年召开的国务院常务会议上，李克强总理大力部署推广 PPP模式。可见PPP模式已成为基础设施建设投融资改革的重要方向，为解决永川政府财政技术不足的问题和满足民众公共需求，通过PPP模式引进私营企业的先进技术和管理经验，成为永川废竹木产业综合利用发展的首选。

重庆财信环保公司在永川生活垃圾产业的PPP模式应用介绍

早在2007年，重庆财信环保投资股份有限公司在位于永川陈食镇的城区生活垃圾处理厂项目中开始实施PPP模式。该项目由公司出资，政府与有关部门进行招投标建设，建成后公司运营部负责管理经营，最终产权归属于政府。在运营期间，公司通过收取投资成本、投资利息、垃圾和污水处置费、管理费等方式回收投资资金；该厂生活垃圾处理规模为250吨/日，若处理量不足，则由政府财政补贴相关费用；双方项目合作期限为2009-2024年，总计15年，到期后公司将其全部移交给政府。

项目背景

随着永川城镇化步伐加快和新城区扩建，老城区旧建筑物不断被拆除、改造，产生了大量的废弃竹木，据统计城区每天废旧竹木产量约为35～70吨，年产量在1.8～2.56万吨之间。

永川境内共有纸厂、竹木加工厂20余家，单理文纸厂一年产量可达到54万吨，按现今80%的原木利用率与50%的毛竹利用率，每年能废弃巨量的竹木。其辖区内国家级森林公园茶山竹海，拥有2万亩大型连片茶园和5万亩竹海（不包括农民自种），因竹子生长周期短，长势快等特点，造成景区内大量毛竹自然腐烂降解，未使资源得到充分利用。在新城区发展过程中，大量建筑竹木材料被浪费，据统计木方模板废弃率为34.9%，门窗及细木作业废弃率为7.7%，木地板废弃率达到了5%，产生大量废弃竹木。加上其它原因产生的废弃竹木，可见永川废弃竹木逐步有围城之势，对其的有效处理刻不容缓。永川政府每年投入近千万元的资金，采用堆肥、焚烧、填埋等方法用于废弃竹木处理，但均收效甚微。面临着日益增加的废竹木产量，现建议采用以下方法：

引进“竹木废弃物热化学转化”技术。利用生物质热解炭化技术提高生物质燃料的热值，热解产生的固体产物炭化料用于生产活性炭，竹木废弃物在热化学转化过程中产生高温热气，可作为洁净能源为锅炉提供热源，使热效率从过去的30%提高到80%。

生产生物质颗粒状燃料。修建生物质颗粒生产线，将其收购的废弃竹木经过粉碎、烘干、添加混合剂、挤压等工艺制成清洁环保型的生物质颗粒状燃料。

其他再利用方法，如：生产成建筑专用型材、复合板材，加工竹木手工艺品等。

因此，采用PPP模式引进民间私营企业，有以下优势：利用其资本和融资优势，解决政府财政不足的问题；私营企业与政府部门合作，可以实践检验先进技术和设备，满足当地公共需求；通过合作达到双赢以及多赢的目标，为后期的持续合作奠定基础。

PPP模式的应用

应用流程（如下图）。

收益来源。竹木加工厂与造纸厂引进“竹木废弃物热化学转化”技术，提高热效率增加企业产值，出售活性炭；引入生物质颗粒状燃料生产线，出售清洁环保型生物质颗粒状燃料等。

在销售过程中，若遇到材料来源不稳定、销路突变、销售价格变化、政府政策改变等问题时，政府应在合同中注明给予私营企业一定财政补贴，具体补贴价格可以根据永川实际情况进行不定时调整。

风险分配。在废竹木综合利用项目中，政府部门和私营企业不只是合作关系，更是一种伙伴关系，由于项目存在很大的不确定性，给私营企业带来巨大经营风险。因此，双方在项目实施过程中，依据各自地位与能力，让最有能力承担风险和责任的一方来承担，如由政府承担政策风险，私营企业承担运营、技术等风险，明确划分双方权责，同时政府在合同中加入一定的财政补贴，给予私营企业获益的信心，实现多方共赢的有利局面。

PPP模式运行中的阻碍与改进

存在的阻碍。

按照财政部PPP中心公开的《财政部PPP综合信息平台项目库季报第1期》显示，截至2016年1月31日，各省级财政部门上报PPP项目总计9283个。经核查后有2286个PPP项目未通过审核，占申报总数的24.6%，这表明PPP模式运行过程中仍有很多问题需要解决。

一是政府观念和自身定位不准确。现今政府依旧将PPP定义为一种融资方式去解决资金短缺问题，而没有将其看作为民众提供更便利、高效、优质的公共产品与服务的新型管理模式。在以往项目实施中政府过于强势，缺乏诚信原则，单方面违约致使私营企业利润亏损。

二是项目采购阶段缺乏透明度。选择私营企业是PPP项目执行的重要环节，在采购过程中选择低价中标或通过不透明方式选中合作企业，可能会选中那些技术经验不足、融资能力不良的企业，使得企业因自身原因偷工减料、降低建设标准，增大项目失败的可能性，降低民众对政府的信任。

三是项目的终止和补偿。私营企业在合作中最担忧的问题是在合同履约过程中若利益受到损害，能否得到迅速、公正和充分的法律补偿；政府则担心私营企业不认真履行职责，给政府造成重大损失。目前实际中，由于政府方的强势，私营企业往往很难根据合同中的终止与补偿协议得到相对公平的补偿。

四是审批、监管和争端解决制度仍未明确。在运行过程中存在大量重复性审批流程；社会资本因技术和管理水平不足，擅自降低标准；私营企业因巨大利润引发资金安全问题；现行法律以公法为基础，出现合同纠纷或一方不守信，私营企业只能通过行政附议或行政诉讼去解决争端，处于弱势地位等。从过往经验来看，由于法律框架不明确而造成的政府各部门相互推诿，政府和企业之间的纠纷难以解决等问题成为阻碍PPP模式推广的重大隐患。

改进措施。

一是政府应正确认识自身权责，从产品的提供者，转变成项目参与者和运行监督者，加强对PPP项目全过程监管。在合同履约方面，要坚持“重诺履约”的基本原则，将社会资本方视为同等地位，而非行政指导对象，出现重大公共利益问题，必须对合约内容做出部分修改时，通过合理途径待双方意见统一后，才能进行修改。建立一个政府、公众共同参与的综合性评价体系，设立项目全程绩效考核体系，基于评价体系与绩效考核体系建立奖惩机制，根据最终结果对企业进行相应奖惩，确保实现双方利益共赢。

二是将采购流程公开化、透明化。选择能满足项目要求、具有强大竞争力的私营企业，保证PPP项目的顺利实施。通过政府采购信息平台，采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等多种方式，严格执行政府颁布的采购流程，遵循公开、公平、公正和诚实守信的原则，择优选择经验丰富、专业技能精湛、融资能力和信用状况良好的私营企业进行合作。

三是健全完善法律法规。适当打破陈旧的法律枷锁，解决多年来一直阻挠PPP项目发展的若干法律难题，使得PPP项目能够在一个可预期的、名正言顺的环境下实现规范有序的运作，而无需为各种迫不得已的灰色操作承担额外的成本与风险。同时要求PPP法律框架理清政府与市场的边界，对出现的争端进行精确区分，并根据不同的争端设置相应的处理机制。

四是建立合理的利益共享和风险分摊机制。风险分摊上，在不同阶段应由对相应风险最有控制力的一方控制相应的风险，双方所获得的回报应与其承担的风险相等，同时应设置风险上限，不超过限值。在合作过程中，政府要让参与者对项目获利充满信心，若政府违背合同条约，必须给予合理补偿。同时私营企业不过分追逐利润，应更多的承担社会责任，与地方政府形成良好的合作关系。

基金课题： 课题编号： XSKY2015067

（作者单位：重庆文理学院）