相对集中行政许可权之“行政审批局”模式探析

姜书彬

关键词：行政许可权 行政审批局 问题 成效

相对集中行政许可权是行政审批制度改革的重要内容。近年来，随着简政放权的深入推进，全国各地都进行了有益的探索和实践。2015年5月，中央编办、国务院法制办在天津市滨海新区召开了相对集中行政许可权现场会，充分肯定了“行政审批局”的改革模式。

一、“行政审批局”模式在各地的实践情况

相对集中行政许可权的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》。该法第25条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。相对集中行政许可权的核心是许可权的集约化行使。目前，从各地的实践情况来看，成立行政审批局是较为彻底的职能集中模式，得到了中央的肯定，也成为试点省市的主流模式。

2008年12月，成都市武侯区正式设立行政审批局，作为区政府主管行政审批办理工作的政府工作部门，行使原由发改局、物价局等22个部门承担的主要行政审批职能。行政审批职能划转后，行政审批局统一受理，作出行政审批决定，并对审批结果负责；原职能部门不再行使行政审批权，主要承担监督和管理职能，实行审批与管理分离的行政管理体制。实体审批部门的“行政审批局”模式得以创立。

2014年5月，天津市滨海新区成立行政审批局。行政审批局与行政许可服务中心两块牌子、一套人马，列入政府工作部门序列。本级政府的行政许可事项全部划转到行政审批局统一行使并承担审批责任，18个部门不再有审批职能，审批印章由109枚减少为1枚专用章。与此同时，行政审批事项进一步精简，由216项压减为173项。2015年3月，天津市16个区县行政审批局全部挂牌运行。

2015年5月，中央编办、国务院法制办在天津市滨海新区召开现场会，认为天津市滨海新区、成都市武侯区等地实施“审管分离”是行政审批制度改革的一大探索，确定在河北、广西、天津等8个省（自治区、直辖市）开展扩面试点，得到各地积极响应。随后，广西南宁、北海，浙江天台，江苏南通等地相继挂牌成立行政审批局，实行“一枚印章管审批”。

二、“行政审批局”模式的改革成效

总结上述地方的改革实践，成立行政审批局在相对集中行政许可权、深化行政审批制度改革方面有其独特优势，取得了初步成效。主要表现在实现了“三个转变”上：

一是实现了从“平台聚合”到“实体承办”的转变。行政审批局与以往行政服务中心的最大区别是，前者承担具体的审批职责，后者只负责行政服务中心的日常管理运行。行政服务中心模式虽然呈现出多类型的样态，但总体上发挥的就是一个既有政府审批部门的“聚合平台”功能，它实现的只是行政审批的“场所集中”，并未实现行政许可权的“实质集中”。而在实际运行中，由于其权威性不足，在协调相关职能部门的过程中，往往“心有余而力不足”，因而对行政审批程序控制和规范方面发挥的作用有限。成立行政审批局，则有助于改变传统行政服务中心的这一困境。设立行政审批局并将其确定为政府工作部门，对现有审批部门的审批职能进行划转整合，组建专门的审批处（科），配备专职的审批人员，真正实现了权责匹配。比如，天津市滨海新区行政审批局分别成立了投资项目审批处、经贸商务审批处、环保城管审批处、建设交通审批处、文教卫生审批处、社会事务审批处和涉农事务审批处，并将原审批部门从事行政审批工作的业务人员，全部划转调入行政审批局，真正赋予其行使审批权的主体地位，实现了从“平台聚合”到“实体承办”的根本改变。

二是实现了从“局部程序集中”到“全面权责集中”的转变。行政服务中心模式是政府设立一个综合服务平台，将相关职能部门的行政审批业务集中在一个服务大厅，实行“一站式”服务和一个窗口对外。从本质上讲，这是一种程序集中模式，更多的是在受理和送达的环节上实现集中，属于行政许可集中的初级阶段。在这种体制下，行政审批中的审核与决定等核心权力往往还要返回原审批部门来完成。也因此，不少地方的行政服务中心往往陷入“只挂号、不看病”的工作困局。这种局部程序集中，虽然一定程度上实现了便民，减少了公众对行政许可机关的接触点，但因其并未触及多头许可的痼疾，无法真正提高行政许可效率。而成立行政审批局，则将不同机关的行政许可权限集中到行政审批局，直接改变了行政许可的实施机关，将行政许可的受理、审查、决定、送达等全部权限都集中行使，尤其是集中行使审查和决定的权限，真正实现了实体权力的集中。这种模式的优点在于避免多头许可造成的社会成本过高，申请人只面对一个行政许可机关，大大方便了当事人，同时，行政审批局性质单一，行政效率也大幅提高。

三是实现了从“增量微调”到“存量优化”的转变。任何一种改革模式，都需要充分考虑行政资源的使用效益，尤其在当前严控机构编制的大背景下，更要确保机构编制资源的优化配置。行政服务中心是在原行政体系没有触动、原行政权力结构没有改变、原行政部门没有减少的前提下新设的机构，属于只做“加法”的“增量改革”范畴。但是，当前和今后一个时期，简政放权已然成为政府改革的价值追求，因此，从长远看，上述只做“加法”的改革往往带来机构、编制和实有人员的增加，而行政效率却因管理体制等因素的制约未必能够有效彰显。通过成立行政审批局，将整体的审批权从分散的职能部门归总整合到行政审批局，并坚持“编随事走、人随编走”的原则，将履行原行政审批职责的部门工作人员一并划转至行政审批局，统筹安排、优化组合成一支高效精干的审批队伍。这种模式往往可以实现编制总量和实有人员在原底数盘子内解决，而且随着审批事项的精简、审批流程和工作机制的优化，在确保审批效率不断提高的同时，还可以进一步实现机构、编制和人员的精简。比如，成都市武侯区行政审批局组建之后，经过整合，3个科室仅25名工作人员就承担了原来20多个职能部门70多名工作人员所承担的审批业务。天津市滨海新区行政审批局，审批人员也由原来分散审批格局下的600多人减少到100多人。

三、“行政审批局”模式在实践中存在的突出问题

在肯定“行政审批局”模式诸多优势的同时，也应当正视试点地区在实践中遇到的实际困难和障碍。最突出的有以下三点：

一是行政权力划转范围问题。行政审批局是相对集中行政许可权改革的产物。既然是相对集中行政许可权，就说明不可能将全部的行政许可权集中于一个行政机关行使。现代社会专业化分工是普遍趋势，综合行政和专业行政需要并举，职能整合需要适度均衡，不能走极端。如果只强调集中，不考虑专业性、技术性要求，还有可能造成执行难、协调难，加大行政成本。因此，划转所有的行政许可事项至行政审批局是不现实的。另外，对于行政许可权之外的行政权力事项，比如备案、审定、年检、认证等职权的划转，各地认识也不统一。成都市武侯区将年检类事项统一划转到行政审批局，其他事项不在划转范围之内，包括在审批过程中需要技术论证和社会听证的职权也仍由原部门行使。而滨海新区则没有划转年检事项，只是将与审批办理密切相关的职权事项划转到行政审批局，包括现场踏勘、组织专家论证等职权。

二是审查过程中的现场踏勘问题。在具体审批过程中，必然涉及到实质性审查。对于将现场勘查这类审查职权一并划转的行政审批局而言，现场踏勘成了一件棘手的事情。以成都市新津县为例，改革中，该县将原归22个职能部门的173项行政许可全部划归行政审批局。而这173项许可中，有141项需要现场踏勘，这就成为该县“审管分离”后最大的难题。为此，新津县由行政审批局牵头，组织原职能部门的专业人员和社会第三方团队，成立综合踏勘队伍，并按行业分为7个专业小组。尽管如此，在实际运行中，行政审批局依然力不从心。从需要踏勘的企业情况来看，目前专业踏勘人员的数量还是很难满足实际工作需求。

三是审批与监管责任划分问题。推行相对集中行政许可权制度，“审管分离”是其重要的价值取向。从政策层面上讲，应当将审批、监管职能进行明晰划分，由行政审批局负责事前程序的审验，其他相应职能部门负责事中事后监管。在实践中，无论是天津市滨海新区，还是成都市武侯区在相关文件中都提到了“行政审批局对审批行为的后果承担法律责任”。但是，对于审批、监管应承担什么样的责任，以及二者之间的责任如何划分，却没有明确规定。对于一些只需进行形式审查的审批事项，审批责任与监管责任相对比较容易划清。对于需要进行实质审查的审批事项，如果审批与监管均有责任，审批部门与监管部门如何承担，将直接决定着行政审批局能否顺畅运行。另外，当前一些职能部门仍存在“重审批轻监管”的观念，有的甚至出现设置新的审批前置条件的倾向，还有部分职能部门剥离审批职能后，未能及时调整部门职责，导致出现部门推诿扯皮现象。

四、完善“行政审批局”模式应该注意的几个问题

当前，在中央的统一部署下，相对集中行政许可权试点工作在全国范围内开展，“行政审批局”模式也从“一枝独秀”走向“多地开花”。在今后的实践中，结合试点过程中存在的体制机制障碍，要特别注意搞清以下几个问题：

一是行政许可权的集中程度问题。哪些领域的行政许可权可以集中，集中到什么程度，是确定相对集中行政许可权制度的理论基础。应该明确的是，行政许可权的集中行使是相对的，而不是片面追求大而全的绝对集中。在成立行政审批局时，要审慎考虑哪些许可权可以集中到审批局，哪些由原职能部门行使更为合理。一般而言，行政许可权的调整和集中，首先要符合《行政许可法》规定的精简、统一、效能原则。其次，相对集中的行政许可权应是业务关联性较强、便于集中的事项，而专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项，则不宜简单地集中到一个部门。事实上，不管是成都市武侯区还是天津市滨海新区行政审批局，都做不到统一行使该级政府所有的行政审批权。如武侯区行政审批局成立后，共计转入79大项审批事项，占区政府行政审批事项的54%，其中行政许可事项被转化比例为85%。

二是行政许可权相对集中的模式问题。相对集中行政许可权形式是多样的，成立行政审批局只是其中一种形式。不管是《行政许可法》还是中编办和国务院法制办出台的试点方案中都明确指出，可以将政府各部门行政许可权交由一个部门行使，或者将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使。另外，在不新设审批机构的情况下，将几个关联部门的审批事项统一到一个牵头部门集中办理，也是一种实现形式。比如，我们可以借大部制改革之机，将几个政府部门合并为一个部门，新组建部门行使原本由几个部门行使的行政许可权，这也是有效的集中途径。这一点，国外的做法可以借鉴。1996年，美国纽约市明确由建筑局、交通局和环保局合作，实行牵头部门负责制，将三个局的审批权集中到建筑局，申请人从建筑局就可以获得原来需交通局、环保局共同审查后才能获得的许可。从国外实践来看，发达国家在相对集中行政许可权方面，更多地是将行政许可项目清理、集中、归并和替代，而不是选择将所有的行政许可权集中授权到一个部门来实施。这也是值得我们思考的。

三是行政许可权集中后的监管问题。审批权从原部门划转到行政审批局后，这些职能部门要腾出更多的精力行使监管职责，从而进行有效的后续监管和服务。行政审批局和职能部门之间，也要在明晰审管职责权限的基础上，建立紧密的沟通协调机制，进一步强化事中事后监管。比如，天津市滨海新区在成立行政审批局的同时，专门建立了行政审批与事后监管联动机制，研发了“行政审批与事后监管信息交换平台”，随时将审批信息告知监管部门，为做好后续监管服务提供了保障。另外，权力的高度集中容易带来权力难以制约的风险，这就需要在成立行政审批局之后，要坚持权责一致原则，建立健全权力约束和制衡机制，通过建立权责清单制度，将审批权限放入监督约束的“笼子”里。

四是成立行政审批局的“上下对口”问题。当前，相对集中行政许可权，理论和实践中都聚焦在横向集中问题上。成立行政审批局，就是政府部门之间的横向关系调整。这种“横向调整”改革，与大部制改革一样，在政府关系“上下对口、左右对齐”的职责同构格局中，必然带来纵向上的政府间关系问题。比如，成都市武侯区行政审批局成立后很快就面临这样的问题，行政审批局没有对应的上级主管部门，需要沟通协调时，要与20多个区级平行职能部门及其对应的上级职能部门分别沟通，并需要应对来自多个上级部门的业务指导、政策学习、目标考核等工作，这不仅增加了协调的难度，而且影响工作效率。如何破解这一困境，还需政府管理体制改革在打破“职责同构”和“条块分割”的深层次问题上有所探索和推进。

五是相对集中行政许可权与相关改革的协同推进问题。相对集中行政许可权制度，不可能脱离相关改革“单兵突进”。比如，深化行政审批制度改革，进一步精简行政许可项目，减少行政许可层级，就能为集中许可权限带来更大空间，而随着行政许可权的集中，也必然带来行政许可项目的精简与整合，二者相辅相成。再比如，实施大部制改革，原分属几个部门行使的行政许可权，因部门合并，行政许可权也自然集中到一个部门行使，必然带来行政许可权的集中。还有，在简政放权改革大背景下，行政审批局显然不能片面追求“做全、做大、做强”，而应在“做小”上下功夫，在“优服务”上作文章。随着行政审批事项的持续精简和下放，行政审批局应更多着眼于强化综合服务功能，为企业和公众提供更为全面、优质、高效的服务。因此，在相对集中行政许可权试点过程中，必须与当前各项改革统筹衔接、协同推进，效果才能事半功倍。

六是相对集中行政许可权所涉及的法律问题。改革要于法有据，相对集中行政许可权改革试点也要遵循。首先，根据《行政许可法》规定，成立行政审批局统一行使其他机关的行政许可权，必须经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府决定。其次，在试点过程中，设立行政审批局的地方，工商、质检等部门的职责该如何重新设定，亟须法律的进一步衔接。另外，行政审批职能一般是通过各部门自上而下的行业法律制度规范确定的，将其他部门的审批权划转到行政审批局，需要考虑法律法规的相关规定，从法制的角度进一步规范。