提升行政审批效能的探索与思考

刘雯科

关键词：行政审批 效能 理论研究

当前，全球经济增速趋缓，国内宏观经济下行压力增大。随着改革向深层次推进，触及的问题越来越复杂，推进的难度越来越大，为企业松绑，给市场添力，既是各级政府当务之急的要事，更是经济社会和谐稳定发展的大事。近日，我们围绕着如何提升行政审批效能，提高办事效率和服务质量，进一步优化发展软环境建设进行了深入研究，并结合实际，提出深入推进行政审批制度改革的思路和构想。

一、新一轮行政审批制度改革成绩斐然

正确处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。一是精简审批事项提高审批效率全国一盘棋。国务院专门下发通知，要求实行办理时限承诺制，压缩审批时限，减少审批环节，简化审批程序；对政府鼓励的事项建立“绿色通道”；全国共取消或下放行政审批事项800多项，取消下放比例近半；山东省级政府先后削减行政审批事项400多项，市县两级共削减3000多项，省级行政权力事项压减了42.6%，办结时限比法定时限缩短50%以上。二是实施商事制度改革投资审批核准事项大幅减少。企业注册资本由实缴制改为认缴制，企业登记“三证合一、一照一码”实现全覆盖，“先照后证”改革深入推进，企业最关心的投资审批核准事项中央层面累计减少76%，核准企业投资项目由2013年的248个减少到去年的62个。三是统筹推进其他改革发展环境进一步优化。去年底全国31个省份公布了省级政府部门权力清单，山东省、市、县三级全部公布了行政审批清单、行政权力清单、部门责任清单和涉批中介收费清单“四个清单”。行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域改革稳步推进，有力地解放和发展了生产力。2015年底全国新登记企业443.9万户，同比增长21.6%，注册资本（金）29万亿元，增长52.2%，均创历年新登记数量和注册资本（金）总额新高。企业负担显著降低，营商环境大幅改善，2016年世界银行公布营商环境报告的189个经济体中，中国营商环境排名第84位，比2013年上升了12位。

二、审批程序仍然比较复杂

从地市级层面看，涉及审批部门较多，有的需要省、市、县三级逐级审批，且需要中介机构提供的如环评、能评、可行性研究报告等服务。

（一）地区不同审批条件不同。由于目前行政审批规范化管理水平有高有低，审批有标准不统一，不同地区对审批同类项目所需要件不尽相同。如环评报告书，有的地方在立项环节前需要提报，有的则允许立项后取得。有的地方领导重视，行政审批制度改革勇于创新，措施得力，重大项目实行并联审批“一站式”管理，主管部门业务公开透明、规范高效，有效缩短了审批时间，审批效能就大幅提升。

（二）类别不同审批需要的手续不同。从产业准入方面看，审批类和核准类项目，审批标准高、要求严、要件多、手续繁杂；备案类项目则相对简单。项目所属行业领域不同，审批手续差别较大，化工类项目要严格审查安全设施和职业病防护设施与主体工程的“三同时”；高层房地产开发类项目和大型商场等人员活动密集场所的项目，消防验收环节较为复杂；不涉及用地和土建的项目，审批环节少；涉及用地和土建的项目，则需要20多个部门单位的层层审批。

（三）规模不同审批权限不同。投资规模大的项目，一般需要省、市相关部门审批，否则由县级主管部门审批。如节能审查，项目节能评估文件及其审查意见作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件，项目能耗规模不同，核准的主管部门层级就不一样。国家发展改革部门负责核报国务院审批或核准的项目以及国家发展改革部门审批或核准项目。对于年综合能源消费量3000吨标准煤以上的新上建设投资项目，由市级发展部门审批或核准；技改项目则由市级经信部门审批或核准，同时编制节能评估报告书；年综合能源消费量1000至3000吨标准煤编制节能评估报告表，1000吨标准煤以下编制节能登记表，县级主管部门审批。

（四）布局不同审批时效不同。在城市规划区内的某些项目，占用的土地已由政府收储，申请土地使用证审批时，只需走招拍挂的程序，历时较短。建设用地在规划区外的项目，申请土地使用证审批时，须先征收再走招拍挂程序，因手续经过县、市、省三级国土部门和政府批准，历时至少半年时间。有的功能区实行了区域化评估，统一完成了环评、震评、水资源论证等部分共性的审批事项，布局在这些功能区内的项目，减少了审批环节。加之这些功能区符合特定产业规划布局，水、电、管网等基础设施完备，大大地提高了项目的审批效率，为企业节省了大量资金成本。

三、存在的问题不容忽视

自中央实施新一轮行政审批制度改革以来，本届政府自上而下的简政放权简化了行政审批事项，但是行政审批过程中“中梗阻”问题依然存在，“最后一公里”还没有完全打通，地市级层面主要表现在：

（一）审批事项多，程序繁琐。新上建设项目从流程大体可分为立项、用地规划、工程规划、施工许可、竣工验收五个阶段。横向看，行政审批和服务涉及19个部门（单位）86项审批程序；纵向看，部分项目的行政审批涉及国家、省、市三级，有的到县级，原因主要有三点：一是现有审批事项有增有减。为解决经济社会发展中能耗大、环境污染重等问题，近年来国家强化了节能管理，将节能评估和审查作为项目审批、核准和开工建设的强制性前置条件，节能评估和审查制度与环境评估等一样，已成为固定资产投资项目审批核准制度的重点环节，各级要求强制执行。二是行政审批主体多。目前，行政审批的执行主体主要是县级职能部门，有些县级政府把行政审批权下放到乡镇、工业园区，审批主体随之下移；规模大、能耗大的项目和化工项目审批权限则上移至市、省，导致从乡镇到省层层都有审批主体。另外，部分单位的审批事项分散在不同科室，各科室独立审批，审批权限重复交叉。三是审批要件多，有的还互为前置。如办理住建部门的项目施工许可证，就需要19个要件，竣工备案12个要件，安检手续15个，多数行政审批事项需要提报要件5项以上。而且部门同一审批事项不同科室单位需要申请人多次重复提供相同资料，申请人意见很大。这些要件涉及不同部门，有的互为前置，互相制约，形成“死结”。如企业反映，新上化工项目办理营业执照和用电方案批复时，必须提供安全生产许可证；而办理安全生产许可证，企业必须试生产且验收合格；没有营业执照和电源，企业无法进行试生产，更谈不上验收合格。

（二）审批周期长，效率不高。调研发现，新上项目从立项到建成使用，全程序走下来最快也要半年，正常的一年以上，多的甚至两年以上。一是项目建设方准备手续时间长。由于审批事项多、程序繁琐，项目建设方需要在多级多部门之间往复奔波，拉长了周期。为争取地方费用减免等优惠政策，有时项目建设方会故意拖延土地证、施工许可证的办理，耽误了时间。二是公示公告和专家评审等用时较长。据统计，新上项目涉及公示公告的审批事项主要集中在环评和规划两个环节，共计41个工作日，拉长了审批周期。需要组织专家评审的行政审批事项有7项，审批部门在组织专家评审时往往采取集中几个项目一块进行的方式，时间跨度较大。三是某些重点领域关键环节用时较长。首先是建设用地指标紧张，对未收储的存量土地，要经过省、市、县三级层层报批，企业不能及时办理土地使用证，致使后续审批事项无法办理。其次是部分中介服务时间长，据了解，编制环评报告书、水土保持方案、施工图纸设计及审查等均需2个月以上，安评报告书时间更长。最后是建设工程消防验收用时长，因验收技术服务机构全省仅1家，各市验收项目需要轮流排队。某大型商场建设项目竣工验收就花了8个多月，若验收不合格需重新交费排队验收，对此申请人意见很大。

（三）中介介入深，服务不规范。现在审批事项减少了，但中介服务并未从根本上减少，申请人需要把大量的时间精力都放在中介服务这个环节上，提交检验、检测、认证、认定、咨询、评估、评价等等种类和数量繁多的中介服务材料。我们发现，新上项目从立项到竣工验收86项程序中，50项涉及中介服务；中介组织对项目建设介入程度非常深，影响甚广。一是中介机构介入深、限制死。在开工和验收阶段，需要中介组织提供技术性审查、评估、鉴定、检测并出具相应合格证、报告书或意见书，审查鉴定结果直接决定了项目进展。如建设工程施工图审查，中介机构经审查出具的合格证是办理施工许可证的重要要件。二是具备相应资质的中介机构少、竞争小。调研中企业反映办理行政审批事项时，主管部门对中介机构的资质都作了较高的规定，具备相应资质的中介机构不多。如符合建设项目竣工环境影响检测资质要求的中介机构山东省只有2家，符合地震安全性评价资质的中介机构不超过4家，符合建设项目自动消防设施检测资质的中介机构只有山东广安消防技术服务中心1家。三是部分中介机构脱钩改制不彻底、服务差。由于事业单位改革进程缓慢，一些中介机构仍隶属不同部门，尚未按照要求与行业主管部门脱钩或完全市场化，存在利用行业部门影响力开展业务“潜规则”现象，即同样资质本地中介机构提供的服务，比外地中介机构更容易得到审批部门的认可。由于具备相应资质的中介机构少，挂靠或借用资质现象普遍存在，效率低下、收费混乱，人情费、关系费较为突出，项目建设方需要排队等候，若急件急办，中介机构则往往会抬高服务价格。

（四）费用成本高，加重企业负担。在行政审批过程中，新上项目需要交纳行政事业性费用、经营服务性费用，企业普遍反映收费较重。同时，项目建设方缴纳的各种保证金、土地出让金等产生的财务成本，增加了企业运行的负担。一是行政事业性收费明目多。如某事业单位2015年借助财政资金申请综合楼建设项目，总投资400万，先后缴纳了基础设施配套费、人防异地建设费、安全文明施工费、监理费26万元，占投资额的9%。二是经营服务性收费标准高。中介组织提供服务收取的经营服务性费用，一般按照工程造价或者工程投资额的一定比例确定，标准定的很高。三是各种保证金和土地出让金产生的财务成本高。新上项目在履行审批手续的过程中，需要交纳巨额的土地出让金和建设领域预储金、农民工工资保证金、土地征收保证金、建设用地保证金等各种资金，财务成本居高不下。如某企业反映，新上项目占地100多亩，交纳了100多万的建设用地保证金，由于土地指标紧张，分期供地，企业完不成预定的投资强度，土地保证金迟迟不能返还，增加了企业的资金负担，审批时间多一天，企业就要多付出一天的成本。

四、提高行政审批效能的工作建议

当前，进一步改善企业的投资环境，激发市场的活力和社会创造力，提升行政审批效能不仅重要，而且紧迫。

（一）加强改革的顶层设计。目前改革已进入了深水区和攻坚段，全面推进各项改革的难度增加。要立足改革的全局性和整体性，针对解决基层和企业反映的深层次矛盾和突出问题，全方位、多角度、立体式进行系统思考和统筹谋划，既要统筹考虑经济社会发展的各领域、各方面、各环节，又要分层次、分系统、分行业设计措施方案，从根本上找准症结，从整体上明确对策，进一步明确改革的整体思路、基本方向、关键领域、重点任务、先后顺序等，突出宏观指导和示范引领，达到上下贯通，在继续尊重自下而上的改革实践的同时，更加注重自上而下的改革推动。

（二）加强行政审批规范化管理。一是进一步减少对微观经济活动干预。坚持取消一批、简政放权一批、转移事项一批、购买服务一批“四个一批”的原则，以企业、群众办事的全流程、整链条为研究对象，最大限度下放至县级政府实施，应减必减，能快则快，该简即简；强化行政审批标准化、规范化建设，把简化优化审批流程作为深化行政审批制度改革的“加速器”，把握好“加法”与“减法”的关系，消除审批部门间审批差异，既要削减事项，又要优化服务，提速流程，以编制公共服务清单为契机，进一步落实政府服务责任，规范服务行为，切实方便基层和群众办事。二是进一步压缩审批时限。组织制定本部门产业项目行政审批优化工作实施细则，逐一明确涉及本部门每项行政审批事项的范围、时限、流程等工作规范，并以部门规范性文件的形式向社会印发公布，接受监督投诉；建立出台建设项目审批流程相关制度，通过建立联合图审、联合竣工验收、远程视频联动审批等制度，提高审批效能。三是推进行政审批扁平化管理。完善行政服务中心相关政策规定和管理措施，积极推动行政审批事项向许可服务科集中、许可服务处（科）向政务服务中心（窗口）集中、进驻事项向电子政务平台集中，事项进驻到位、人员派驻到位、首席代表授权到位“三集中、三到位”工作，努力消除行政审批“体外循环”。四是加强审批收费管理。贯彻落实好上级优惠减免政策，清理取消或逐步降低项目审批过程中涉及的行政事业性收费，建立和实施收费目录清单制度。

（三）加强行政审批管理创新。一是再造项目开工前审批流程，积极推行并联审批。制定产业项目行政审批流程优化方案，从编制进度计划、措施操作规程、项目实施细则、评审管理规定等方面进行细化，落实牵头部门的时间节点，整合土地取得和立项、设计文件和开工手续三个阶段流程，优化建设工程设计文件审查，提高审批效率。对于环境影响小、能耗低的非制造业项目，在不违背法律法规规定的前提下简化审批手续，调整审批环节，探索建立部分建设工程项目告知承诺制，将项目立项前提报延迟至施工许可前提报，由前置改为后置；研究出台推进企业投资建设项目并联审批的意见或措施，建立完善新的审批机制。二是实行重点项目代办服务制度。在政务服务中心设立代办服务窗口，明确专人对项目建设方提供信息咨询、立项审批、施工许可、竣工验收等全方位、全过程代办服务及跟踪、督办、审批意见的发放等工作。三是推行网上审批。加快省、市、县三级网上审批服务大厅建设，推行网上申报、网上审批、网上监管，推进申请人员的基本信息、审批证件信息、日常监管信息、表彰奖励类良好信息、不良行为信息、信用评价信息等，在各级行政机关依法进行实现数据信息共享，对不良记录的申请人实施重点监管，实现行政审批的电子化、信息化。

（四）加强涉批中介服务管理。打通中介“中梗阻”，一是引入竞争机制，打破中介垄断。建立“网上中介超市”，确保入驻的同类中介服务机构达到3家以上，斩断与部门的利益链条。同时，加快事业中介机构脱钩改制步伐，切实做到机关事业单位与所属中介机构组织人员、职能工作、资产财产和办公场所“四分开”，严格监督、严肃查处利益输送行为。二是规范中介服务执业行为。督导中介服务机构建立并严格执行服务承诺制、执业公示制、一次性告知制、合同管理制、依规收费制、执业记录制等制度。三是强化中介服务行业管理。制定涉批中介服务机构考评管理办法，对中介服务机构实行严格考核机制和清退淘汰机制。