公共产品视域下教师培训供给机制重构

蒋红星，肖宗娜，韩锡斌

公共产品视域下教师培训供给机制重构

蒋红星，肖宗娜，韩锡斌

教师培训作为具有层次性特征的准公共产品，当前存在着针对性不强、内容泛化、方式单一等问题，其关键原因在于财政集权下集中供给、自上而下计划供给、不完全竞争、信息机制不畅等问题造成了效率损失。文章基于地方分权理论的分散供给、基于投票规则的自主选学机制、基于市场竞争的培训券制度以及基于信息化平台的信息机制四个重构策略，提出了教师培训公共产品双通道供给框架。

公共产品；教师培训；供给机制

一、教师培训供给机制的现状

2010-2020年国家教育中长期规划纲要指出，要把教师队伍建设放在极其重要的位置，要以农村教师为重点，提高教师队伍整体素质，完善教师队伍培训制度，将教师培训经费列入政府预算，对中小学教师实行每五年一周期的全员培训。2010年，教育部、财政部开始全面实施“中小学教师国家级培训计划”（教师［2010］4号，简称“国培计划”），直接组织实施面向各省（区、市）的中小学教师示范性培训和中西部农村骨干教师培训项目；同时，各省级教育、财政部门也组织实施省级中小教师培训计划，分类、分层、分岗、分科大规模组织教师培训。国培和省培计划的实施加快推进了中小学教师的职后教育，促进了教师队伍整体素质的提升。

国培或省培计划项目作为促进教师专业发展的重要资源，目前主要采取以省级教育行政部门集中统一的方式进行管理和配置。根据国培计划的实施要求，对应纳入政府采购范围的培训项目要纳入政府采购，要建立健全项目招投标和优质培训资源遴选机制，建立政府购买培训服务的机制，保证承担培训任务的院校、具备条件的培训机构平等参与招投标。为此，省级教育行政部门一般根据本省当年度国培和省培计划项目资金总量，确定国培和省培计划项目，公开发布后供具备一定资质的培训机构或院校参与招投标，按照“公开、公平、公正、择优”原则，择优选择培训承担单位。招投标完成后，由省级教育行政部门制定培训项目的名额分配计划，按照省级、地市、县区、学校的顺序，自上而下逐级分配。在学校确定本校具体的送培教师名单后，再逐级自下而上汇总至省级教育行政部门，然后将参训教师名单转送对应的培训承担单位。培训课程的设计制作和培训活动的组织实施由培训承担单位具体负责。

应该看到，国培计划项目存在着以下主要问题：针对性不强、内容泛化、方式单一［1］；教师参训内生动力不足，工学矛盾下教师参训难［2］；基层教育行政部门和学校对教师培训的积极性未被充分激发［3］。从公共经济学的角度来看，这些问题与现行的教师培训供给机制失灵存在着直接关系。在此，教师培训供给机制是指省级教育行政部门将教师培训公共产品配置给消费者（教师）的途径、方法和机制。本文将基于公共产品的视角，分析现行教师培训供给机制的主要问题，并提出供给机制的重构策略以及框架。

二、现行培训供给机制的问题分析

教师培训作为提升教师专业能力的服务类产品，在一定范围内（如容纳规模、覆盖地域等）具有消费的非竞争性和非排他性，但在此范围以外则不具备以上两个特征，故教师培训的产品属性属于准公共产品。既为准公共产品，教师培训产品则具有层次性特征，其受益空间可以分为全国性、地方性和城市性、农村性等不同层次。

随着教师培训产品纳入政府采购范围，教师培训公共产品的生产与供给实现了分离。如前所述，目前教师培训公共产品一般采取省级教育行政部门主导下的集中式、计划性供给，从产品供给角度来看，其问题主要有：

（一）财政集权下集中供给的问题

国培计划和省培计划项目经费一般由省级教育行政部门直接支配和管理，各级地方政府在培训资源分配过程中仅有本地培训名额的分配权，资源配置权力较小，故这种模式可以称为财政集权下的集中供给模式。由于省级教育行政部门与公共产品需求之间存在“距离效应”，相对于地方政府部门，省级政府部门无法足够清楚一线教师对教育培训公共产品的真实需求，无法更好地解决好偏好显示机制，故而集中供给会导致效率降低。

（二）自上而下计划供给的问题

自上而下的计划供给带有很强的行政指令性，割裂了培训项目供应者与消费者之间的必需联系，导致培训资源供需失衡：一方面发生部分培训产品过剩、出现“培训专业户”的现象；另一方面又出现培训产品供给不足、教师真实需求无法满足的情况。而且，从教育学角度来看，如果教师在培训项目的选择、设计、开发、实施的整个过程中，一直被当作培训的被动接受者，未能获得在培训科目、培训内容、时间安排等关键要素方面的话语权，就会造成教育学层面的“主客体错位”。一旦教师作为培训对象的主体地位被剥夺，当然就容易出现教师培训针对性不强、内生动力不足、工学矛盾等问题。

（三）不完全竞争的问题

在国培和省培计划项目的政府采购过程中，参与招投标的培训单位一般须具备一定的资质，例如“须具备教育部‘国培计划’教师远程培训资质”。培训资质的设定属于政府行政许可手段，旨在要求从事教师培训活动的机构或组织具备一定的条件或达到一定的标准。由于政府授予的培训资质一般有数量限制，具备投标资格的单位数量被限定在一定范围，从而出现行政手段下的不完全竞争。并且，在招投标结束后，供应商（培训承担单位）获得了一定区域内一定对象的培训标的，培训产品以计划配给的方式提供给消费者（教师），不允许消费者根据产品质量选择供应商，阻碍了市场化竞争。不完全竞争降低了供应商提升产品质量的积极性，降低了教师培训公共产品的整体效用。

（四）信息机制不畅的问题

信息是决策的依据，资源配置决策是否科学，较大程度上依赖于是否拥有健全的信息机制。信息机制是指为了选择合理的资源配置方案，需要及时、全面地获取相关的信息作为依据，而信息的收集、传递、分析和利用是通过一定的渠道和机制实现的［4］。省级教师培训产品供给是一个规模大、涉及面广、层次复杂的系统工程，在传统的人工管理手段下，信息获取、传递与利用的难度大、耗时长、成本较高，容易出现信息不完全、不准确、不及时等问题，导致资源配置失衡。在传统的信息机制下，每年将数以万计的培训名额配置到遍布省域各地的一线教师，需要逐级“一下、一上”，信息成本相当高。

三、教师培训供给机制的重构策略

（一）基于地方分权理论的分散供给

从权力分配角度，教育资源配置可分为集中配置和分散配置。其中，集中配置是指中央政府对教育资源进行统一配置的方式；分散配置是指各级政府按照责权划分进行教育资源配置的方式［5］。西方学者根据公共产品具有层次性特征，提出了地方分权理论，其中，奥茨（Wallace E.Oates）通过自由配置和社会福利最大化的一般均衡分析发现，在提供等量的公共产品前提条件下，相当一部分公共产品由地方提供优于由中央政府提供［6］。

教师培训公共产品具有正的外部效应，有必要合理利用财政转移支付制度，将一定比例的教育培训经费专项转移至下级教育行政部门，由下级教育行政部门按照财权与事权相互匹配的原则，结合其本地实际，自主确定培训科目、培训时间、培训承担单位等，行使相当的培训资源配置的责任和权力。

当然，省级教育行政部门仍有必要保留一定比例的省本级教师培训经费，一方面有助于获得规模经济效应，降低培训产品采购成本；另一方面，有助于统筹实施急需类、特殊类等教师培训项目，促进资源配置均衡。

（二）基于投票规则的自主选学机制

公共选择（Public Choice）理论的研究对象是公共选择问题。公共选择就是指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把私人的个人选择转化为集体选择的一种过程（也可以说是一种机制），是利用非市场决策的方式对资源进行配置［7］。公共选择理论的逻辑起点是经济人的概念，它采用了基于追求最大化效用的个人的逻辑演绎方法来研究集体行为，认为公共产品的供给不是根据个人偏好而是根据集体偏好决定的，个人对公共产品的需求或偏好，不是通过价格机制传递给生产者，而是通过投票表决等政治程序被转换成集体行动。投票机制是公众选择的基本途径，有必要为教师提供根据自身实际和需求进行投票选择的机会，通过汇聚教师选择，将教师个人选择转化为公共选择。

依据公共选择理论，构建教师自主选学机制，可以在公共产品的需求者（受训教师）与供给者（教育行政部门或培训承担单位）之间构建起媒介。自主选学机制是指参训者根据组织需求、岗位需求和个人需求，在教育行政部门的统筹协调下，由参训学员自主选择培训机构、培训内容、培训形式等，从而提高培训质量和效益，实现培训机构与参训学员共同发展的一种继续教育联结关系和运行方式［8］。自主选学机制已经成为中小学教师培训的基本要求，《教育部关于深化中小学教师培训模式改革全面提升培训质量的指导意见（教师［2013］6号）》指出，要探索建立教师自主选学机制，为教师创造自主选择培训内容、时间、途径和机构的机会，满足教师个性化需求［1］。自主选课机制将教师视为选择活动主体的经济人，允许教师在给定的规则和程序下根据自身需求和偏好选择最大效用的课程，教育行政管理部门则根据教师选择的项目及数量，配置培训项目的种类和规模，改变了自上而下计划配置的盲目性和僵硬性。

（三）基于市场竞争的培训券制度

教师培训公共产品在消费上具有一定的竞争性（如容纳规模、网络带宽资源有限等），且无法实现有效地排他，存在公共池塘资源的“拥挤效应”和“过度使用”问题。为了避免教师培训公共产品的过度消费现象，有必要构建教育培训券制度，按年度将一定额度的培训券发给教师，供教师在消费培训产品时进行支付。刘丽霞（2013）认为，传统教师培训存在培训需求调查不够、培训经费缺乏、培训机会分配不公等缺陷，通过推行教师培训券制度可以有效弥补这些缺陷［9］。

另一方面，借助于教师培训券制度可以实现培训资源的市场化供应。培训供应者制作完成的培训课程，经审核后发布给教师自主选择，教师选定后向供应者支付足额的培训券。教育行政部门依据供应者获得的培训券收入量，与其结算培训经费，从而改变了以往利用招标评审分配培训经费的机制，给教师创造了“用脚投票”的机会，完善了培训产品供应的市场机制，发挥了市场竞争在激励、效率和结构优化等方面的功能。

（四）基于信息化平台的信息机制

无论政府主导下的集中供给，还是基于培训券的市场化机制，因为信息机制不畅造成的非对称信息问题，是制约公共产品供给效率的重要原因。当前，信息技术手段已经成为解决信息渠道和信息机制不畅的有效手段，有必要构建教师培训信息化管理平台，克服传统管理手段中的信息不对称问题。教育部文件指出，“各地要充分利用信息化管理平台，登记教师参训学时学分，加强学员选派管理，建立培训项目招投标机制，对培训经费使用等进行全程监控”［1］。目前，浙江等省市构建了具备自主选课功能的教师专业成长培训管理平台，实现了教师培训的项目建立、资源申报审批、结果双向反馈、学分认定、管理与质量评价等功能及流程，有效支持了教师专业发展培训的实施［10］。

非对称信息会导致社会总体福利的损失，在政府采购培训产品和教师自主选择培训产品的过程中，都要设法减少培训产品的非对称性信息。美国学者韦默将商品分为搜寻商品 （Search goods）、经验商品（Experience goods）和后经验商品（Post-experience goods）三种类别［11］。其中，搜寻商品是指消费者在购买之前就能够确定其特征的商品；经验商品是指消费者只能在购买后才能知道其特征的商品；后经验商品则指那些即便在消费者购买之后仍然难以确定其质量的商品。教师培训产品一般属于经验商品或后经验商品。因此，降低培训产品的不对称信息的具体措施，除了建立培训机构资质制度以外，还应依托信息化平台建立消费者（教师）反馈评价机制，及时获取和公开消费者对培训产品的选择量和反馈评价等信息。

四、教师培训供给机制的重构框架

基于上述有关现行供给机制的问题分析及重构策略，本文提出了教师培训产品供给机制的双通道框架（图1）。该框架基于省级政府集中配置、地方政府分散配置、市场机制配置相结合的原则，将教师培训产品供给划分为计划供给和市场供给两个通道，并且两个通道均基于信息化平台完成。（1）计划供给通道是指政府面向培训机构进行招标采购，为教师提供计划性、指令性培训产品的过程。计划供给通道的一般流程是：省级或地方教育行政部门采集教师培训需求，制定本级教师培训计划进行招标采购，将培训经费支付给培训机构并由后者提供计划性产品，被选派教师必须完成产品的消费。（2）市场供给通道的一般流程是：教师自主选择由培训机构在开放性市场中提供的市场性产品，确定选购产品后须支付一定的培训券；省级或地方教育行政部门依据培训机构获得的培训券数量，与培训机构结算培训经费。

图1教师培训产品供给的双通道框架

信息化管理平台是培训公共产品有效供给的重要手段，针对图1所示双通道供给机制的管理需要，结合教师培训管理实际，教师培训信息化管理平台应具备招标评审、自主选学、培训券管理、前台门户系统、系统基础管理、学分管理以及评价监测等主要功能。（1）招标评审功能。具备培训项目发布、项目申报、项目评审和学员名额分配的功能。考虑到集中供给和分散供给的管理需要，该平台应采取分级负责、分级管理的模式，省级、市级、县级和校级单位均可发布相应级别的培训项目。与传统的手工管理方式不同，为解决非对称信息状况下计划供给的盲目性，该平台应提供培训需求预报功能，教育行政部门可以利用它来采集教师参加培训的偏好，依比制定培训产品采购计划，减少供需之间培训产品种类和数量的失配。（2）自主选学功能。在自主选学机制下，培训机构公开发布培训课程供教师自主选学，实现了培训产品供应的市场化。为此，该平台应具备自选课程发布、自选课程报名、选课学分管理等功能。（3）培训券管理功能。提供培训券分配、支付、统计和结算等功能。（4）评价监测功能。提供项目信息统计、学员信息统计、区域培训统计、机构培训统计和质量评价监测等。

五、结　语

公共产品供给的制度性缺陷所带来的直接后果是资源配置的低效率和公共福利损失［12］。教师培训公共产品需求具有多样性、弹性化和层次性，单一的政府集中计划供给模式无法满足现实需求，通过构建由省级政府集中配置、地方政府分散配置、市场机制配置相结合的混合供给模式，并充分利用信息化管理平台解决供给过程中的信息非对称问题，可以促进教师培训公共产品供给效率的提升。

本文从公共产品理论的视角阐述了教师培训供给机制重构框架的基本逻辑，为教师培训供给模式的改革和优化提供了思路。当然，教师培训公共产品不管采用哪种供给机制，优劣兼具，例如，过多的分散化和市场化供给容易造成质量失控，对培训质量控制提出了更高的挑战。双通道模式的供给机制难免会产生各种新的问题，引发各种对其供给有效性和可操作性的质疑，但这些问题可以在实践中不断优化解决。目前，部分省市开始试行地方政府分散配置和市场机制配置，通过加强顶层设计和实践改革，该教师培训供给机制有望发挥更大成效。

［1］中华人民共和国教育部.关于深化中小学教师培训模式改革全面提升培训质量的指导意见（教师［2013］6号）［Z］.2013.

［2］周海涛.构建教师自主选学的培训机制［J］.教育发展研究，2010，（6）.

［3］张二庆，王秀红.我国教师培训中存在的主要问题及其分析——以“国培计划”为例［J］.湖南师范大学教育科学学报，2012，（7）.

［4］王强义.论教育资源配置改革与教育管理经济化［J］.中国劳动关系学院学报，2008，（1）.

［5］许丽英.教育资源配置理论研究［D］.东北师范大学，2007.

［6］叶文辉.中国公共产品供给研究［D］.四川大学，2003.

［7］宋延清，王选华.公共选择理论文献综述［J］.商业时代，2009，（35）.

［8］肖远军.中小学校长培训“自主选学”机制探讨［J］.浙江外国语学院学报，2011，（7）.

［9］刘丽霞.对我国实施教师培训券制度的探讨［J］.继续教育，2013，（9）.

［10］王晓冬.浙江省教师专业成长培训管理平台的设计与实现［J］.中国教育信息化，2013，（10）.

［11］戴维·L·韦默.公共政策分析理论与实践［M］.北京:中国人民大学出版社，2013.

［12］卢洪友.中国公共品供给制度的缺陷分析［J］.财经问题研究，2002，（5）.

［责任编辑：陈梅云］

蒋红星，清华大学教育研究院博士研究生，广西教育学院教务处处长，副教授，北京100084；肖宗娜，广西国际商务职业技术学院金融系讲师，广西 南宁530007；韩锡斌，清华大学教育研究院副院长，博士，副研究员，北京100084

G451.2

A

1004-4434（2016）01-0168-04

广西教育科学“十二五”规划2015年度教育信息化工作专项课题“教师混合式培训中网络研修活动的设计与实践研究”（2015ZKY24）