地方人大立法后评估的实施与效果——以上海市控烟条例执法检查为例

刘伟伟　黄科豪

（上海政法学院国际事务与公共管理学院，上海 201701）

公共政策与公共管理

地方人大立法后评估的实施与效果
——以上海市控烟条例执法检查为例

刘伟伟黄科豪

（上海政法学院国际事务与公共管理学院，上海 201701）

近年来，地方政策往往以立法的形式予以实施。通观整个政策过程，立法往往只意味一个政策的开端而非终结。评定一个地方性政策的质量，关注的不仅仅是立法的水平，更值得重视的是立法之后的执行状况。因此，人大执法检查日益成为来保障政策执行的重要方式。执法检查从功能上来说是一种政策评估手段。地方性法规是一种公共政策，地方人大常委会的执法检查作为一种立法后评估，是政策评估。本文以上海市控烟条例执法检查为例，运用政策评估相关理论，分析了执法检查的效果以及执法检查存在的检查对象错位和缺乏监督机制等问题。[关 键 词]政策评估 立法后评估 执法检查 控烟

引言

根据中国疾病控制预防中心《2009中国控制吸烟报告》的数据显示：当年，中国吸烟者超过3亿，每年死于烟草相关疾病者超过100万，大约每分钟2人死亡。①中国疾病控制预防中心控烟办公室：《2009中国控制吸烟报告》，2009年6月3日，http://www.caca.org.cn/system/2009/06/03/ 010024239.shtml。吸烟的危害巨大，立法控烟是国际上惯用的行之有效的控烟方式。

2010年世博会在上海举行，世界卫生组织曾提出，希望上海能办成第一届“无烟世博”。2009 年12月10日，上海市通过了《上海市公共场所控制吸烟条例》，承诺要办一届“无烟世博”。《控烟条例》第11条明确“市人民政府可以根据本条例的规定，根据举办大型活动等的需要，临时设置禁止吸烟场所的范围”，这为“无烟世博”的推行确立了法律依据。

作为一部地方性法规，《控烟条例》的目标绝不限于“无烟世博”。正如条例所称，其旨在“消除和减少烟草烟雾的危害，保障公众身体健康，创造良好的公共场所卫生环境，提高城市文明水平。”条例出台之后，如何贯彻条例、实现条例宗旨，不仅是执法机关的职责，也是立法机关所密切关注的。

本文在回顾政策评估理论、立法后评估的经验的基础上，对上海市人大常委会的控烟条例执法检查进行介绍和评估。

一、政策评估理论

1.政策评估的概念

有学者将公共政策定义为：规范、措施和方法。规范是指一国的宪法、法律和除此之外的制定和执行公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、程序方法；措施和方法是指具体的应对策略和惯常的程序步骤。①张亲培主编：《新编公共政策基础》，吉林大学出版社2009年版，第11页。英国学者黑尧的定义更为简洁：公共政策是国家组织的控制者决定要做的事。②[英]米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第15页。根据上述定义，我国各级人大的立法可以被视为公共政策。

一般而言，公共政策从产生到结束需要经历一个过程，即所谓的政策过程或政策循环：包括问题建构、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评估和政策反馈等。一个完整的政策过程，不仅仅意味着合理的政策制定与有效的政策执行，还理应有科学政策评估。

对于政策评估的概念，主要有如下几种界定：其一，如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段便是政策评价。作为某种功能，政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后的阶段。③[美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第183页。其二，政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是判断这些效果与政策的目的是否符合的过程。④[美]托马斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠芳安等译，中国人民大学出版社1994年版，第3页。其三，系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情况、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用。⑤郑敬高主编：《政策科学》，山东大学出版社2005年版，第221页。

上述定义有两个共识：其一，政策评估是一种衡量公共政策可行性或成效的重要工具；其二，政策评估不能仅仅理解为对政策执行后的评估，而是贯穿于整个政策过程，在政策制定、执行和执行后都可能出现政策评估。也即，在一个政策过程中，可能出现针对三种不同政策阶段的政策评估，它们分别是：政策计划、选择阶段评估（或称政策预评估）；政策执行评估；政策结果评估。科学的政策评估不仅可以对政策问题进行分析和评价，发现和修正政策制定和执行中的有关问题以及评估政策的实施效果，还可以影响政策的发展方向。

上海市人大常委会对于《控烟条例》的立法后评估——执法检查，是对政策执行的评估，所以是一种政策执行评估。它能为执法部门改善其执法绩效提供科学依据。执法部门通过评估结果所获得的信息，总结过去的成绩与不足，在理性反思的基础上做出客观的判断，科学地规划和决策未来的计划和行动。

2.政策评估的方式与标准

评估公共政策的标准有两大类，一为价值标准，一为绩效标准。具体来说，可以建立如表1所示的政策评估指标体系。

对于实际的政策评估，如果能较为充分、准确地参照到以上指标，可以算是比较系统、可靠的政策评估了。

二、作为政策评估的立法后评估

立法后评估，是法律法规实施后对其实施、执行情况进行评估，从而判断立法的质量和执行情况如何。法律的生命在于它的适用与生效。通过评估，法律法规的效果才能真实地呈现：发现法律制定的潜在问题，及时地修正、终结不当的法律法规，提高立法水平。“立法后评估本质上是人大立法活动的延续”。①许安标：《立法后评估初探》，《中国人大》2007年第8期，第22-25页。

从政策过程来看，立法后评估是对法律法规的执行或者法律法规实施结果的评估，所以是政策执行或者说结果评估。评估的目的往往在于检测执法机构是否严格依照法律法规的规定规范有效率地执行法律，政策是否到达了目标群体，实现了立法的目的，等等。立法后评估的主要目的是为法律的立、改、废提供决策依据，同时它为执法、司法部门改善其执法绩效提供科学依据。②汪全胜、陈光：《立法后评估结果的回应机制》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2011年第1期，第40页。

在我国，立法后评估经常被称作“立法回头看”。它于本世纪初试行于国务院系统的行政立法后评估，渐扩展至一些省、市、自治区地方人大常委会对有关地方性法规的后评估或回头看，这两年几乎成为各级各类立法机关和立法学界的一种共识，大有推行之势。2004年以来，甘肃、云南、重庆、北京、上海、福建、海南、吉林、黑龙江、浙江等省和直辖市，深圳、太原、大连、武汉、青岛、宁波等市，都先后开展了立法后评估工作（详见表2）。

表1　政策评估的指标体系

纵观各地的立法后评估，可以认识到，在立法后评估中，地方人大常委会及法工委往往是评估工作的主体，客体则往往是地方性法律法规。地方人大也是希望通过这样的立法后评估，提高地方立法质量水平，监督法律执行。

表2　地方立法后评估情况

三、立法后评估的实现——执法检查制度

2011年3月，吴邦国委员长在全国人大会议上庄严宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。这标志着我国从整体上结束了一个无法可依的时代，但有法不依、执法不严仍然阻碍着我国建设法治国家的进程。所以对于法律的执行，刚性的制度约束是必不可少的，执法检查制度应运而生。

在第六届全国人大常委会第十次会议上，“委员们在讨论全国人大常委会一年来的工作时指出，人大及其常委会在加强立法工作的同时，还要认真监督法律的执行”，并明确“要求进一步加强人大及其常委会对已经颁布的法律执行情况的监督。”代表委员们的呼声得到全国人大常委会委员长彭真的认可，他肯定了加强对法律实施情况进行监督的必要性。执法检查逐渐登上了历史的舞台。当年，全国人大教科文卫委员会、财经委员会、民族委员会对《文物保护法》、《药品管理法》、《食品卫生法（试行）》等法律的实施情况进行调查。1993年，第八届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对执法检查的对象、内容和程序都作了具体规定。一些省级人大常委会也据此制定了有关执法检查的地方性法规。从此，各级人大常委会的执法检查开始步入有法可依的轨道。①周鑫：《人大执法检查制度史话》，《法治与社会》2011年第5期，第61页。

2006年，全国人大常委会通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，“法律法规实施情况的检查”被设置为独立的一章，确认了各级人大常委会的执法检查权（详见表3）。

根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，执法检查的主体是各级人大常委会，每年选择若干关系改革、发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的有关法律、法规实施情况，作为执法检查的客体。执法检查的对象是执法机关。常务委员会年度执法检查计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。常务委员会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。执法检查组的组成人员，从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请本级人民代表大会代表参加。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。①《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过），中国人大网，http://www.npc.gov. cn/wxzl/wxzl/2006-09/26/content_354987.htm.以上是法律上规定的各级人大对执法检查的工作安排的基本流程。可以提炼为：“制定计划——公布计划——实施检查——审议报告”四大步骤，这是从法律上对人大执法检查的规范。但在实际个案的操作中内容会更加丰富。可以将其总结设计成一个执法检查操作流程图，见图1。

从图1中可以清楚地看到，一般情况下的执法检查分为准备、实施、反馈三个阶段，八大步骤。

表3　各级人大执法检查情况一览表

图1　执法检查操作流程图

准备阶段的第一步是宣传造势。根据《监督法》的规定，各级人大要将每年的执法检查计划向社会公布。这不仅仅是个程序上的要求，也有着实质的效用。①赵正乐：《简述地方人大执法检查的程序》，载《2005湖南省地方人大执法检查理论研讨会论文集》。在这一阶段，通过媒体宣传，动员大会，组织学习以及下发检查方案通知等方式达到宣传造势的效果。以上海某区法院经历的一次该区人大对政务公开情况的执法检查为例，在检查之前，法院确实收到了通知，也预先知道检查组要检查的各项指标，以及来访时间。当时，法院的相关工作人员协调了各个部门，根据下发的指标整理、制作相关材料，同时也及时完善了在此之间没有做好的政务公开工作。比如上传各种材料到该法院的官网，更新立案庭多媒体机的内容等。所以，宣传造势确实能够在一定程度上督促检查对象完善自身的相关工作。

在准备阶段，还有一个具体筹划的步骤，该步骤主要是指制定切实可行的执法检查方案。执法检查方案一般包括指导思想、检查重点、检查提纲、时段规定、工作要求等五个方面的内容。

在实施阶段，分为三个步骤，分别为执法机关自评、执法检查和撰写执法检查情况。执法机关自评指的是执法机关对自己执法情况的评价并向执法检查小组报告。

执法检查的核心步骤是人大的执法检查小组的行政机关的执法情况的检查。一位参与人大执法检查的工作人员将执法检查总结为：“内容主要以预先确定的执法检查方案中的‘检查提纲'为依据；检查的方式主要是全面检查和重点抽查相结合；检查的方法一般是‘听、看、查、访、谈'。听，即听取政府贯彻执行法律法规的情况汇报，听取有关部门执法情况的汇报；看，即看现场，看效果；查，即查阅有关文件资料、数据；访，即走访相关人员及部分干部群众；谈，即召开各种座谈会，多方了解情况。执法检查通过听、看、查、访、谈，全面了解一个区域对某方面法律法规的贯彻实施状况。”（来自访谈）

在实施阶段的最后一步是形成执法检查报告，把执法检查的情况、数据进行书面化，它是执法检查的书面成果，也是之后执法检查反馈阶段的依据。

人大执法检查的最后一个阶段是反馈阶段，其包括人大常委会会议或专门委员会会议对执法检查报告的审议，在审议之后，人大一般会向同级政府或者是相关执法机关提出交办意见。最后，一般由专门委员会对交办意见进行督查，督促政府和相关执法机构完善工作。

四、上海市人大常委会的控烟条例执法检查

对于执法检查制度的具体实施过程及其效果，这里以上海市人大常委会对《上海市公共场所控制吸烟条例》执法检查的情况展开分析。

1.上海市《控烟条例》出台历程

上海市的控烟政策可以追溯至1994年上海市人民政府颁布的《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》。经过多年的实施，该《暂行规定》的部分内容已不适应新的要求。随着社会的不断发展，市民健康意识不断提高，文明水平的逐步提高，公共场所控烟立法呼声日益强烈。自上海市十届人大一次会议以来，先后有6位代表提出了控制吸烟危害方面的书面意见6项，31位代表参与附议。在2009年召开的上海市十三届人代会二次会议上，3位代表分别领衔提出议案，5O位代表参与附议，这些议案都建议上海市人大能够制定控烟的地方性法规。①陆轶、张进：《上海市控烟立法背景与内容综述》，《中国卫生法制》2010年第2期，第21页。2008年控烟立法项目被列人《上海市人大常委会五年立法规划（2008-2012年）》立法预备项目，并于2009年5月将控烟立法转为年度正式立法项目。上海市政府于2009年7月向上海市人大常委会提出《关于提请审议＆lt;上海市公共场所控制吸烟条例（草案）＆gt;的议案》。2009年8月和10月，上海市人大常委会对《上海市公共场所控制吸烟条例（草案）》分别进行了两次审议。2009年12月10日，上海市第十三届人大常委会第十五次会议表决通过该条例草案。

再过两年多的时间，中国就将庆祝共和国五十周岁的诞辰；而人类将喜迎一个新世纪的千岁新年。我深信不疑，香港将在那个双喜临门的时刻，用更加美好的生活，向祖国献礼；带着更加辉煌的成就，跨进新世纪。

一般看来，法定决策机关外部人员的广泛参与是政策民主化的应有内容，而政策的民主化又往往有利于政策科学化程度的提高和防范权力的滥用。对于《控烟条例》而言，社会公众的广泛参与不仅能提升政策的科学性、合理性，还能起到控烟宣传的效果。因此，在制定《控烟条例》的过程中强调公众参与是非常有意义的。上海市人大常委会在对控烟条例草案进行一审之后，公布控烟条例草案全文向全社会征求意见。在征求意见的21天内，上海市人大常委会共收到来信、传真和电子邮件56件，收到的修改意见和建议多达207条。针对公开征求意见反映的焦点问题，上海市人大常委会举行了立法听证会。在立法听证会上，有19名听证陈述人发言，10名上海市民到会旁听。公开征求意见和立法听证会反映的诸多有价值的市民意见被立法机关所采纳，并被写入条例当中，如音乐厅、电梯、网吧等市民比较关心的场所被增加为禁止吸烟的场所；再如明确执法主体等。②陆轶、张进：《上海市控烟立法背景与内容综述》，《中国卫生法制》2010年第2期，第21页。在《控烟条例》制定过程中以及批准实施后，上海市人大、政府相关机构注重公众参与和媒体宣传。在控烟条例正式实施后半年内，各级健康促进委员会等部门共制作发放了90多万份控烟宣传资料，开展了1300多次控烟展板巡展，组织了500多次参与面较广的主题宣传活动，另外还投播控烟电视广告累计超过5000次，持续1个半月在990、792调频滚动播放控烟公益广告。③马云飞：《控烟半年考——市人大常委会启动控烟条例执法检查》，《上海人大》2010年第10期，第20页。

2.《控烟条例》执法检查基本情况

自2010年3月施行以来，市人大常委会高度重视《条例》的贯彻实施情况，《条例》施行仅半年，常委会即启动了为期逾两年的执法检查，刘云耕主任（时任）在执法检查动员会上对执法检查工作进行部署，要求市政府、各相关部门扎扎实实抓好《条例》各项规定的贯彻实施工作，破解社会领域法规执行难题。自2010年10月起，执法检查组分别针对医疗、教育、机关、娱乐、餐饮、旅馆、网吧、公共交通等公共场所，进行了八个系列的暗访检查（详见表4）。

3.《控烟条例》执法检查效果分析

在2010年10月起到2012年10月两年期间，执法检查组共开展了8个系列的执法检查活动。在政策认同度方面，根据上海市健康促进委员会副主任李忠阳的报告，《条例》的社会知晓率和公众支持率始终保持在85％以上。④李忠阳：《关于本市贯彻实施＆lt;上海市公共场所控制吸烟条例＆gt;情况的报告》，上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议，2012年11月21日，调研资料。

控烟执法检查的绩效自然体现在控烟条例的实施上来，也就是控烟的实效上面。根据市健康教育所进行的公共场所控烟状况年度监测显示，在《控烟条例》实施后，法定控烟场所吸烟发生率下降，劝阻率明显上升，社会知晓度以及公众支持度一直保持在高位（见表5）。

表4　上海人大常委会《控烟条例》执法检查情况一览表

表5　公共场所控烟状况年度检测情况

另外，各级健康促进委员会组织对控烟监管部门及健康促进系统的工作人员分批进行了专题普法培训，各监管部门也在系统或行业内对包括法定控烟场所管理人员在内的各类人群开展培训，总计约2000场、8.8万人。市公安局治安总队与全市1500余家网吧逐一签订《禁烟责任书》，并把网吧控烟与消防安全防范结合起来，对违规吸烟情节严重的网民依据消防法从严处罚。据不完全统计，《条例》实施至今，全市共发放各类宣传资料350多万份，展版巡展4000多场、大型主题宣传1200多场，参与人数120多万。此外，在电视、电台、报纸等大众媒体先后投放控烟公益广告5000余次，市级以上媒体关于控烟的原创报道达400余次。另外，市控烟立案处罚并处以罚款的案例数逐年递增，反映出本市公共场所控烟执法力度正在增强（见表6）。①李忠阳：《关于本市贯彻实施＆lt;上海市公共场所控制吸烟条例＆gt;情况的报告》，上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议，2012年11月21日，调研资料。

公共场所的具体控烟情况，以上海长宁区的控烟情况举例，为了配合《控烟条例》的实施，长宁区在2010年2-9月期间，先后2次对区内各类公共场所《控烟条例》执行情况进行阶段性监测评估（见表7）。

从以上数据显示，上海市的控烟工作确实有较大的进步，医疗卫生机构控烟工作在卫生部组织的暗查中连续几年都名列前茅（2010年、2011年分别列居全国第一名、第二名）。③《＆lt;上海市公共场所控制吸烟条例＆gt;实施情况评估课题研究报告》，调研资料。人大常委会的控烟执法检查一直贯穿在上海控烟工作的过程中。从整体来看，控烟执法检查卓有成效。

表6　上海市控烟立案处罚情况

4.执法检查存在的问题

从执法检查情况来看，控烟执法检查仍明显存在着一些问题，而这些问题也是执法检查常常面临的。

（1）检查对象的错位

从控烟执法检查的情况来看，执法检查组在两年多的控烟执法检查过程中，分别对医疗、教育、机关、娱乐、餐饮、旅馆、网吧、公共交通等公共场所，进行了八个系列的暗访检查。在具体的检查情况中，执法检查小组暗访的内容也可以总结为这些场所对《控烟条例》的守法情况。而《监督法》明确规定执法检查的对象是执法机关，检查的客体应该是执法机关的贯彻法律的情况。

回溯执法检查的历史，“县级以上地方各级人大常委会，适应社会主义市场经济发展的需要，针对法制建设中‘立法不少，执法不好'、‘立法如林，执法无人'的状况，创造了执法检查这种工作方式，目的在于检查法律、法规的执行情况，解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。很显然，人大执法检查的初衷是解决执法中的问题，保证国家法律的有效实施。”①显瑞：《人大执法检查主要检查什么》，《人大研究》1998年第8期，第1页。从执法检查的性质上来看，执法检查是人大对政府的一种监督，它是人大作为国家权力机关监督行为的体现，这也可以说明为什么讲执法检查这一制度规定在《监督法》的原因。

表7　《控烟条例》实施前后内长宁区各类公共场所控烟资料配备情况比较

不仅是在控烟执法检查中，而且是在普遍的执法检查中都存在着将检查的着重点放在了检查社会关系主体的守法状态，这不但是违背了执法检查制度的初衷，同时，人大调动大量资源做本应该由政府或者是法律法规授权的相关组织所做的事，不仅是职能的错位，也是资源的浪费。

（2）执法检查缺乏相应的强制力

人大执法检查作为一种制度规定在《监督法》中，而监督的本质在于其强制力，也正因为如此，监督对被监督者才会有真正的威慑力。

从上海市控烟执法检查报告来看，主要谈及了执法检查的基本情况，《条例》实施的总体情况及启示以及相关建议，对于执法机构的执法中存在问题几乎没有谈到，反而详谈执法部门积极配合执法检查的情况。对于这种情况，执法检查能起到的真正的监督效果则要打上大大的问号。

而在《监督法》只规定了执法检查报告包括对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；对有关法律、法规提出修改完善的建议。也就是说，人大常委会的执法检查对执法部门的监督只停留在了建议的层面上。

一方面，我们认定执法检查是一种独立的监督方式，并人为地夸大它的作用；另一方面，我们又不肯赋予执法检查以必要的强制手段，从而使它难以承担监督的职能。如何增强执法检查的强制力，是摆在各级人大面前亟须解决的问题。

（3）缺乏监督机制

上海市人大常委会控烟执法检查是对控烟执法机关的监督，但执法检查作为一项制度，其本身也应该接受社会和公众的监督。正如前文说提到的政策评估，政策的质量与效果如何，都应该有一套评判标准，而且作为一个政策也应该要有相应的监督机制。人大执法检查工作质量和效果如何，同样也应有一个相应的评判标准和监督机制。执法检查评判的标准不应该是简单地检查了多少次，检查了多少个单位或部门，应该是通过执法检查发现了多少问题，肯定了哪些经验和成绩；作为问题是否得到了相应的处理，处理的结果所涉及的当事人是否认可和满意；作为经验和成绩是否得到进一步改进和提高。①崔珍洽：《人大执法检查中所存在的问题》，《吉林人大工作》，2008年第8期，第31页。

执法检查是立法后评估的一种手段，是人大对一府两院的监督，而对于人大的执法检查工作，应该由社会和公众来进行监督。可行的方式是执法检查过程和结果的透明度和公开化，让社会和人民群众更多地参与监督，了解人大执法检查的过程和结果。只有这样，执法检查工作才能取得更好的法律效果与社会效果。

（责任编辑：肖舟）

Implementation and Effect of Local Council's Post-Legislation Assessment：The Case of Shanghai Smoking Control Law Enforcement Inspection

LIU Weiwei，HUANG Kehao
（Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China）

In recent years，local policies tend to be implemented in the form of legislation.Throughout the entire policy process，legislation is only the beginning.Assessing the quality of a local policy is concerned not only the legislative level，but also the status of implementation of legislation.Therefore，the law enforcement inspection becomes a very popular manner to guarantee the implementation of policies.Law enforcement inspection is a policy assessment tool.In this article，we would take Shanghai Smoking Control Law enforcement inspection for example，analyze its effect.The main problems of present law enforcement inspection are：wrong positioning，and lack of oversight mechanisms.

policy evaluation；post-legislation assessment；law enforcement inspection；smoking control ordinance

本文是上海政法学院创新性学科团队建设项目，上海政法学院青年科研基金项目。本文部分资料来自刘伟伟在上海市人大挂职期间（2011.10-2012.5）调研所得。

刘伟伟，上海政法学院国际事务与公共管理学院讲师，政治学博士、公共管理博士后；黄科豪，上海政法学院国际事务与公共管理学院。

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1008-7672（2016）03-0104-11