当前我国社会领域的结构性改革

杨宜勇 顾严

【摘要】结构性改革离不开社会领域。人口结构、收入分配结构、社会治理结构是当前影响经济可持续增长的三大社会结构。劳动年龄人口占比较高的人口结构，有利于潜在经济增长率保持在中高速的水平。居民内部相对均衡的收入分配关系，是保持一定消费倾向的重要条件，收入分配结构对扩大内需特别是消费需求有决定性作用。在社会治理结构中，社会组织可以发挥更加积极的影响，既创造就业机会，又有利于化解社会矛盾。为此，我们通过对现实分析研究提出了人口结构低龄化、收入分配结构合理化、社会治理结构多元化的改革取向，供政策决策部门参考。

【关键词】结构性改革 社会治理 人口结构 收入分配 新常态

【中图分类号】C912 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.01.0017

所谓结构性改革，是指针对结构性问题而进行的改革，不仅经济领域需要，政治、文化和社会等领域也同样迫切需要。本文主要探讨社会领域的结构性改革问题，重点探讨与适应经济新常态、把握经济新常态、引领经济新常态有关的社会层面的结构性改革。

社会结构是影响经济可持续增长的重要因素

社会结构是由各种社会政策长时间作用的历史性结果，是一种“慢变量”或者是基础性变量，长期以来很多人认为是无法调节的。然而，事实上并非如此，在特别强调创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展的今天，我们不能只着重调经济结构，只擅长利用经济政策工具，而是要同时尽可能地调整不合理的社会结构，也要学会利用好社会政策等工具。主动调整社会结构，既有利于经济的可持续发展，更有利于实现经济社会协调发展。

人口结构对经济增长的影响：协调发展。我们讲的社会是以人为中心的社会。人口结构的优化，既能够支撑经济长期增长和社会持续进步，又能够为可持续发展提供创新动力和智力支持。

经济的长期增长是由潜在经济增长率决定的，劳动力人口的占比较高、规模较大，是支撑较快潜在经济增长率的重要因素。2011年和2012年，我国劳动年龄人口在总人口中的占比、劳动年龄人口的总规模已经先后出现下降，这一趋势将持续二三十年。人口年龄结构的这一变化，对经济长期增长造成了不利影响。据预测，劳动力因素对经济增长的贡献率将随着人口年龄结构的这一变化而持续下降。

社会的持续进步也与人口结构密切相关。人口结构较为年轻的社会，通常也是更具有精力、活力和创造力的社会。支撑社会进步的人力资源及其突破创新的精神，促进公共服务资源累积和发展的就业人口，确保社会基础细胞充分发育和持续发展的家庭结构，都与人口结构特别是人口的年龄结构相联系。

人口结构的过度老化，不仅弱化了经济增长的动力、增加了社会发展的负担，制约了创新创造能力的形成，进而对资源环境承载力的可持续提高也造成了不利影响。可持续发展所需的经济基础特别是财力基础变得更加薄弱，社会微观主体的支撑更显不足，政府应对的能力也会受到较大限制——很大程度上被动应对老龄化带来的公共财政挑战，而越来越没有空间和能力来解决可持续发展的有关问题。

2008年国际金融危机以来，发达国家出现的不同程度的政府债务问题，背后就有老龄化这一重要因素的影响。以日本为例，过去二十多年，伴随着该国前所未有的老龄化进程，其养老成本迅速上升，养老金支出占GDP的比重从20世纪80年代中期的5%左右一路攀升到目前的15%，养老金占社保支出的比重则从50%提高到70%，给公共财政造成了巨大压力。加之劳动年龄人口减少，经济增长减速甚至出现衰退，财政赤字问题越发凸显。

本轮危机以来出现比较严重的政府债务危机的发达国家，无一例外也是老龄化程度较高、养老金支出压力较大的国家——希腊、意大利、葡萄牙、法国的养老金支出占GDP比重均在10%左右甚至更高，而境遇相对好一些的美国、德国、英国，这一比例明显要低2～4个百分点。

从未来趋势看，老龄化成本将成为发达国家公共财政“不能承受之重”。据标准普尔公司预测，到2050年，发达国家20%～30%的GDP、超过50%的财政支出将用于与老年人有关的开支，包括养老金、医疗和老年护理等。国际货币基金组织的报告也显示，人均预期寿命每增加3年，用于养老方面的财政开支会增加50%。

调节人口结构有利于实现协调发展，其中包括青年人、中年人和老年人之间的协调，包括男性和女性之间的协调，也包括生产者和纯消费者之间的协调。

收入分配结构对经济增长的影响：共享发展。产能过剩是现代经济危机的一种表现形式。需求侧过大的收入分配差距，是导致需求不足问题的根源。扩大内需是当前稳增长的第一要务，因为2007年以来，最终消费支出和资本形成，对当年经济增长的贡献率一直在76%以上，最高的年份是2009年，其贡献率达到了137.4%，亦即当年外需对经济增长的直接贡献率是负数。2013年最终消费支出和资本形成对经济增长的贡献率仍然高达104.1%，在这种情况下，扩大内需对于稳增长的重要性就更加突出。

当前，由于中国经济增速回落较快，“稳增长”被再次提了出来。然而，对于稳增长的方式，不能再回到依靠投资和拼出口的老路上去，这些方式一时能保住经济增长的数据，然而却会延误经济结构调整和经济转型的进行，未来再调整的成本会更大。所以，稳增长中最可靠、最及时、最合理的手段是启动经济增长的第三驾马车，即提振消费。

从全球范围来看，目前欧美等发达国家仍未走出经济危机的泥沼，预测今年欧美外需市场也很难有根本性好转。这意味着，我国外贸进出口形势仍将比较严峻，依赖出口的经济发展之路明显受阻。在这种形势下，考虑到以单纯的扩张性财政政策和货币政策来拉动经济有巨大的负面作用，那么，要想完成中央经济工作会议提出的“稳中求进”目标，就必须从“三驾马车”之一的内需进行着手。

用扩大消费来驱动经济增长，除了有上述必要性以外，还有巨大的可行性。因为“增消费”的根本办法就是增加广大消费者的有效收入水平。中低收入群体是消费倾向最高的群体，但是目前其收入的绝对水平和相对比例都很低。因此，只要让中低收入群体的收入能够快速提高至公平合理的比例和水平，中国的消费总量将会迅速提升，内需占比也将获得极大的提高，从而可以改变目前依赖投资和出口的经济发展格局，“稳增长”也不再是什么问题。

在国民收入分配中，分配主体是政府、企业和居民，国家占的比例越高，居民占的比例就越低。所以目前要想增加广大中低收入群体的有效收入，自然是政府减税。这样一方面在初次分配中广大劳动者的分配比例上升，同时在社会消费额中，由于消费税、增值税率的下降，等于间接有效地提升了消费者的收入。

另外，通过收入分配改革来增消费、稳增长的一个前提就是打破垄断，开放竞争。而这在当前的改革发展大环境下，是完全可行的。这些经济和消费领域的垄断现象，一旦被打破并开放竞争，立即会让相关消费领域的价格大幅下行，等于是提高了消费者的收入，必然会促进消费。比如在石油炼化和销售领域，几大石油巨头一直报亏损，但是民营企业在条件不利的情况下却可以盈利。如果开放更多的民资进入，就必然会促进消费者的有效收入上升。再比如在电信领域，在受到反垄断调查后，电信巨头迅速做出提速、降价的承诺。所以，如果有效打破各领域的垄断现象，中国广大中低收入群体的有效收入必然会明显上升，由此消费扩张会进一步促进经济增长。

自2008年国际金融危机以来，各方早已形成共识：扩大内需是经济可持续发展的关键。为扩大内需，相关部门相继出台了家电下乡、建材下乡等政策和措施，虽然短时间取得了一定效果，但不得不承认的是，这些政策和举措还无法真正地让国内消费成为拉动中国经济的最重要“马车”。特别是当家电下乡等政策到期后，这些需求得到暂时满足后，没有新的动力和消费点扛起内需的增长大旗。

造成这种状况的一个很重要的原因就是，近年来中低收入阶层的收入增长较慢，社会收入差距越来越大。在养老、医疗和教育等社会保障体系尚未完善的情况下，居民不敢将手中的钱投入到消费之中。而目前财富分配的“二八”现象明显，且大量消费活跃在海外市场。因此，需要深化收入分配制度改革，积极健全社保体系和公共服务，提高中等收入者比重。通过推动制度改革和调整收入分配结构启动居民消费，保证经济的长期、健康和可持续发展。

调节收入分配结构、适当缩小收入差距有利于实现共享发展，其中包括贫富之间的共享、劳企之间的共享、城乡之间的共享。

社会治理结构对经济增长的影响：创新发展。结构决定功能，社会治理结构与公司治理结构同等重要。经济体制改革成功的基点之一就是建立和完善公司治理机构；未来社会体制改革成功的基点也同样离不开建立和完善社会治理结构。推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。通过深化改革实现从社会管理转向社会治理，形成科学有效的社会治理体制，既是疏解社会矛盾、保障经济持续稳定增长的稳定器，也是直接创造GDP、助推经济发展的加速剂。通过政府、社会、市场三重合唱调动第三部门（社会组织）积极性，以社会治理结构转型推动经济社会协调发展、良性互动，在增强民众幸福感的同时促进经济增长，有望成为经济发展新动力。

社会组织在全球不同地区的经济发展中都起到了重要作用。霍普金斯大学上世纪90年代的一项跨国研究结果表明，非营利组织占国内生产总值的比重平均达4.6%；吸纳就业方面，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，占公共部门就业人口的27%。发达国家社会组织在经济增长中的作用更为显著，美国慈善统计中心（National Center for Charitable Statistics）资料显示，2014年，美国非营利组织占GDP比重为5.3%，从就业来看，2010年美国非营利部门承担了全国9.2%的薪资发放。

改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，我国第三部门发展迅速。随着社会组织管理体制改革的推进以及发展环境的不断优化，包括社会团体、基金会、民办非企业单位等在内的各类社会组织蓬勃发展，层次多样、覆盖广泛、遍布城乡的社会组织体系初步形成。截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个，是2000年社会组织数量的4倍，2000～2014年社会组织数量年均增长10.3%，广泛涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村及农业发展等社会生活的各个领域。社会组织提供的社会服务等直接构成经济总量的重要组成部分.2014年社会组织增加值638.6亿元，比上年增长11.8%，比第三产业增加值增长速度高0.9个百分点。此外，社会组织的经济活动还直接吸纳了各领域的就业人员，2014年社会组织从业人员达682.3万人，比上年增加7.2%，比同期城镇就业人员增长速度高4.4个百分点。

良好的社会治理（善治）是政府和公民间的合作共治，形成国家与社会、政府与公民之间良好的合作关系，通过多方对话协商平台的搭建，及时反应诉求，通过参与自治机制构建调处化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，提升人民群众的生活质量和幸福感。近年来，我国社会治理体系建设持续推进，重大决策措施社会稳定风险评估机制初步建立，矛盾纠纷调处化解体系不断健全，社会治安防控体系深入推进，多渠道的群众利益诉求平台逐步构建，安全生产形势总体平稳，社会总体保持基本稳定，为经济持续稳定增长营造了良好的环境。

善治不仅仅是发自内心的，唯有构建好的结构才能发挥好的功能。完备的社会治理结构有助于实现创新发展，其中包括创新社会组织、创新社会事业业态、创新协商式民主、创新政府和社会的良性互动模式等。

当前的社会结构不利于经济可持续增长

社会结构与经济增长的耦合关系大致有三种情形：第一种情形是有利于经济增长的社会结构；第二种情形是中性的社会结构，至少不拖累经济增长；第三种情形是不利于经济增长的社会结构。由于长期以来，社会领域的改革相对滞后，目前我们国家的情况大体就属于第三种情形。

人口老龄化影响潜在经济增长率：劳动力传导机制失效。2000年我国60岁及以上人口比重达到了10.3%，进入国际公认的老年型社会。2010年，这一比重已上升至13.3%，十年间老年人口比重提高了近3个百分点。今后四十年，老龄化将进入高速发展阶段，每十年老年人口比重将分别提高4.7、8.0、5.2和5.3个百分点，到2050年60岁及以上老年人口比重将达到37%左右，老年人口规模达到4.4亿左右。

与此同时，少子高龄化趋势日益显著。2000～2012年，我国0～14岁少儿人口比重由22.9%快速下降到16.6%，少子和无子家庭显著增多，已经成为中度少子化社会。与少子化相伴随的是日益临近的高龄化。2010年，我国80岁以上高龄老人约为1700万人，占老年人口的9.8%；2020年增长到2700万人，占老年人口的11.7%，并进入高速增长阶段。到2050年将达到1.2亿人，占老年人口的25.7%。少子高龄化愈加成为我国应对人口老龄化需要关注的重点问题。

在我国人口达到峰值以前，劳动年龄人口已先行达到峰值水平。2012年我国15～59岁人口第一次出现绝对减少，比上年下降345万人。在劳动年龄人口中，青壮年劳动力减少的趋势更加明显。在现行政策不变的情况下，劳动年龄人口将持续减少，2030年后下降和老化的趋势会进一步加速。

与此同时，我国人口总抚养比也在2012年触底至33%，此后将逐步回升，预计到2035年上升到50%以上，2050年将达到65%左右。这表明，我国数量型人口红利正趋于减弱。从横向比较看，到2030年前后，我国人口抚养比将超过印度，人口年龄结构的优势将发生明显逆转。

人口是经济发展的不竭动力，为经济增长提供劳动力要素支撑，影响着产业发展和国际分工，对提高劳动生产率和扩大消费需求也有重要作用。当前，我国人口转变呈现出新的趋势，给经济运行各个环节和各主要方面带来深远影响。

一是劳动力供给减少，潜在经济增长率面临下行压力。改革开放以来，我们通过实施计划生育政策，有效降低了人口抚养比，劳动力总量的潜在优势不断转化为经济增长的现实动力，有力支撑了我国跃居“世界工厂”和制造业第一大国地位。然而，政策带来的红利在积累释放了三十多年以后，正趋于弱化和消逝。世界银行等机构的研究表明，未来十年中国经济潜在增长率水平有可能从目前的9%下降至7%左右，其中劳动年龄人口减少是重要影响因素之一。因此，必须高度重视劳动力持续减少对我国经济下行带来的负面冲击。

二是人口老化不利于劳动生产率的提高，进而影响国际分工地位。劳动经济学的实证研究显示，随着年龄的增长，劳动力个体的生产率呈先增后降的发展态势，一般在40多岁时达到峰值，此后会明显下降。经济增长研究显示，人口和劳动力的老化，会加重社会负担，影响社会活力，明显弱化全社会的创新创造能力。这表明，人口结构老化和青壮年劳动力减少，会造成全要素生产率的下降。在产业结构调整过程中，如果不积极应对老龄化带来的劳动生产率减损，我国不但会失去传统劳动密集型产业的优势，还有可能丧失在新一轮国际产业分工中的机遇。

三是人口结构变动显著影响消费需求，也蕴藏着房地产市场风险。生命周期理论表明，随着老龄化的发展，居民储蓄率的变化也呈先增后降的倒U型路径，在进入中老年阶段后，人的储蓄率会降低，消费支出占比会提升。然而，由于退休金替代率的下降速度更快，绝对消费支出水平往往会出现下降。与青年型社会相比，老年型社会的总消费规模反而更低。尤其值得关注的是，老龄化与家庭结构小型化相伴随，短期内因家庭总数增加而刺激住房需求、推升泡沫；而从中长期看，人口减少最终会导致住房需求下降，出现房地产泡沫破裂风险。

收入分配结构严重影响扩大消费需求：购买力传导机制失效。在初次分配中，居民部门的收入份额呈下降态势，企业部门和政府部门的收入份额呈上升态势。1992～2013年，居民在初次分配总收入中的份额从66.1%降至61.6%，累计减少近5个百分点。同期，企业收入份额从17.4%升至25.3%，累计提高近8个百分点；政府收入份额从16.6%升至17.5%，累计提高近1个百分点。

居民在初次分配中的收入份额下降，主要是由于劳动者报酬增长偏慢造成的。1992～2013年，劳动者报酬年均名义增长率为15.7%，比政府收入增长慢1.4个百分点，比企业收入慢3.8个百分点。此间，劳动者报酬占初次分配总收入的比例从54.6%降至47.6%，累计减少7个百分点，对居民收入份额下降的贡献率约为80%。

在再分配环节，政府是获取收入的部门，企业是提供收入的部门，居民部门的收入变化不大。近几年，经过再分配环节的调整后，政府部门的可支配总收入比初次分配总收入高出20%以上，企业部门的收入减少了13%以上，居民部门的收入略增1%以内。与初次分配相比，企业所占份额下降了3.3～3.7个百分点，政府份额提高了3.5～3.8个百分点，居民份额略降0.1～0.3个百分点。

政府部门在再分配环节的增收，得益于收入税和社会保险缴款，二者分别占政府经常性转移收入的46%和54%。收入税中2/3来自企业，1/3来自居民。社会保险缴费来自于居民部门，而且缴费收入规模仍然大干社会保险福利支出规模，前者比后者高出25%左右。也就是说，在再分配环节，政府从企业和居民两大部门获取转移收入（分别贡献30%和70%），再将转移收入中的40%左右返还给居民部门。

调整居民收入分配结构，关键是要实现低收入群体较多、底层社会有固化趋势、中等收入群体比重低且不稳定的“上字型”社会向两头小、中间大的“橄榄型”社会转变。既要促进低收入群体向更高收入等级转移，又要尽量减少中等收入群体向更低收入等级下降。总体来看，当前我国居民内部收入分配形态为“上字型”，具有以下特点：

一是大部分人都处于社会平均收入以下。2013年，按照收入五等份分组的城镇居民家庭中，居于中间位置的20%家庭的人均可支配收入为24518万元，而城镇人均为26955元，平均数比中位数高出了10%，大部分城镇居民的收入低于平均水平；在农村居民家庭中，中等收入产的人均纯收入为7942元，而农村人均为8896元，平均数比中位数高出了12%，农村地区大部分人的收入也不及平均水平。

二是中等收入群体比重过低。目前我国中等收入群体数量偏小且不太稳定。按照三口之家人均收入2万元的标准，我国中等收入群体的比重只有10%左右，而且这部分群体在居民收入分配中所处的位置十分不稳定。以5年为一个周期，他们向更低收入组转移的概率在40%左右，向更高收入组转移的仅占1/4，能保持在原等级的只有1/3。

三是低收入群体成为中等收入群体的阻力较大。城镇居民中的低收入产，2/3以上都会在5年的周期内维持其收入等级，向更高收入组移动的概率仅略高于30%，而美国的后一个比重为50%，英国和芬兰为60%左右。在一个处于转型阶段的国家，居民在各收入等级之间转移的状况应该更加活跃，而我国的情况是向下迁移的概率偏高、向上玨移的概率过低，中等收入群体不稳定，低收入群体进入更高收入等级的难度较大，底层社会出现一定程度的固化和刚性化趋势。

上述分配结构，不论是初次分配还是再分配，都明显不利于扩大内需特别是消费需求，制约了新的需求增长动力形成。

社会治理结构给经济持续稳定增长带来负面影响：社会稳定传导机制失效。社会治理方式不完善、社会组织带动经济增长潜力有待激发、跨区域社会治理愈加紧迫、网络虚拟社会管理问题凸显，都给经济的持续稳定增长带来了负面影响。

近年来，我国群体性事件仍处于多发态势（根据2013年《社会蓝皮书》，每年发生的群体性事件高达十余万起），劳动关系矛盾进入凸显期，涉及公共安全的意外事故和灾变事件不断增加。由于社会风险监测、预警体系尚未有效建立，社会发展态势尚未及时、全面、准确得以跟踪，进而难以有效发现社会问题和社会矛盾并把问题和矛盾消灭在萌芽状态，往往在影响到正常社会稳定与社会秩序甚至造成危害之后才投入力量进行补救。与新的发展阶段下呈现出的复杂形势相比，社会治理方式和社会治理能力还难以适应和有效支撑经济社会的发展，治理主体单中心、手段单一化、重被动应对而轻源头化解等问题依然存在，社会治理的方式亟待改善，社会治理的能力亟须提升。

尽管近年来我国社会组织快速发展，但社会组织的数量和发展质量还有待提高，社会组织的活力还有所欠缺，拉动经济增长的潜力仍大有空间。2014年我国社会组织增加值占第三产业增加值的比重仅为0.21%，占GDP比重在干分之一左右（也有研究指出官方数据低估了我国社会组织GDP贡献率，认为实际占比在千分之七左右），远低于发达国家以及全球平均水平。在规模上，当前我国每万人拥有社会组织数量不足5个，同样远低于发达国家（日本97个，美国63个，新加坡18个）。在社会组织管理方面，登记管理机关“重登记轻管理”的情况较为明显，缺乏有效的事中事后监管；在社会组织自治方面，一些社会组织内部治理结构还不健全，公信力不足，难以充分发挥积极作用；在政府与社会组织互动方面，存在政社不分，“官办、官管、官运用”的现象；社会组织提供公共服务的机会平台还不完善，社会力量参与程度还不深。

“十三五”时期，随着城市群加快培育壮大，丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的“一带一路”战略、京津冀协同发展战略以及长江经济带战略的推进，城市群、经济圈将成为引领我国经济发展的重要增长极，与此同时，不同城市、不同地区乃至不同国家之间的环境问题、犯罪、流动人口等社会问题的传导性和相互交叉性也将逐渐加强，社会治理面临的整体性、全局性工作日渐增多，跨区域治理任务越来越重，跨区域治理问题日渐彰显。实践中长期以来部门条块分割、偏重于从实现本部门、本地区管控目标的角度考虑问题等矛盾将更为突出，如何加强不同地区、不同部门之间的统筹协调，是关系区域发展战略实施效果进而影响经济发展的重要议题。

在“互联网+”行动积极推进下，互联网与经济社会各个领域融合程度将进一步加深，基于互联网的新业态将成为新的经济增长动力，伴随“互联网+”新经济形态的孵化，网络社会的隐蔽性和复杂性给传统治理体系带来更大挑战。互联网在使得识别社会风险点的渠道更宽广的同时，也带来社会风险点明显增多，传导更快，预判和应对的难度有所加大，人民群众权利意识、对公平正义诉求的增强，以及管理成本的提高等问题。当前社会治理中信息化手段运用还相对不足，信息化建设较为滞后，缺乏统一的社会综合管理平台和系统整合，不同部门、不同地区间信息化建设相互割裂，尚未形成信息共享、互联互通；运用新兴技术手段搜集舆情、获取民意的机制尚不健全；运用互联网提升决策能力还不完善。

以社会结构改革促进经济可持续增长

所谓结构性改革明显不同于总量性改革。过去三十多年，中国的经济改革是总量性改革，这种改革主要侧重增量改革，存量改革能不动就不动，很少动存量。未来的结构性改革，因为动增量已经不能解决问题，必须动存量，积极推进存量改革。与经济结构性改革相配套的社会结构改革就是不断完善相关社会结构，多余的要减少，不足的要补上；习以为常的要反思，不能适应的要变革。

优化人口结构：维持代际相对均衡。首先，为促进人口结构优化，必须完善人口政策，核心是完善生育政策。要从战略高度和全局长远视角统筹谋划完善生育政策这一重大问题。近期，应稳妥有序推进现行政策落实，准确把握政策基调，跟踪分析实施情况和效果，推动开展生育意愿调查，完善保障机制，同时开展优化人口年龄结构的研究工作，推进出生人口性别比趋向正常。中长期，应超前谋划、科学论证比选方案。

完善生育政策是人口发展自身规律的内在要求，也是促进人口与经济社会、资源环境协调发展的客观要求。一方面，我国人口过快增长的势头得到有效遏制，随着人民生活水平日益提高，人们的生育观念也逐步转变，为进一步完善生育政策提供了有利的社会环境。另一方面，从国际经验看人均国内生产总值达到一定水平后，通常会带来生育率的下降。一般来说，总和生育率与人均国內生产总值呈明显的负相关关系（如图2所示）。目前，我国的人均国内生产总值已经达到中等偏上收入国家水平，经济持续增长对国民生育意愿的影响开始显现，这与有关国家的情况基本吻合。在经济持续健康发展的情况下，生育率大幅反弹的可能性不大，调整政策应该不会带来生育率的剧烈波动。

完善生育政策事关重大，将产生广泛而深远的社会影响，是一项复杂的社会系统工程，需要集思广益，全面评估，科学设计实施方案，稳妥有序推进。一是要坚持计划生育基本国策不动摇，立足于“完善政策”，保持计划生育政策的连续性，有利于人口长期均衡发展。二是要坚持风险可控，保持适度低生育水平，既避免落入低生育陷阱，造成人口规模快速衰减且难以扭转；又有效防止出生人口快速反弹，再次重演人口过快增长的不利局面。三是要坚持统筹发展，进一步处理好人口与经济社会、资源环境的关系，促进协调发展；进一步缩小城乡、地区、人群之间的政策差距，促进社会公平公正。

这里先依托我们建立的人口预测模型，比较不同政策情境下的人口总量变化，再据此提出进一步调整完善生育政策的初步建议。

从人口总量和人口自身可持续发展的角度看，2013年以前的“双独两孩”政策，最突出的政策风险是在人口在达到峰值以后会持续大幅下降。与之相比，“单独两孩”政策有一定的优势，既能够使人口峰值的出现时间后延，又能够降低峰值过后人口下降的幅度。实施“普遍两孩”政策，则能够进一步优化人口自身的发展。

我们选取“普遍两孩”政策于2015年出台、2016年实施，2017年出台、2018年实施，2020年出台、2021年实施这三个情景进行分析。研究发现，从防止人口到达峰值后骤降的角度看，2017方案明显优于2020方案，2015方案优于2017方案。因此，考虑到避免人口总量在峰值后过快下降的风险，“普遍两孩”的政策宜尽早实施。

在未来实施新的生育政策中，要抓住以下着力点：一要修改完善相关法律法规，做到依法调整完善和依法施策推进。二要加强跟踪分析，及时掌握政策调整完善带来的人口变动情况，科学评估政策影响，特别是要加大力度深入研究受政策影响较大的人口大省、西部地区和少数民族地区的新情况。三要综合施策，将调整生育政策与完善利益导向机制、加强优生优育服务等工作统筹考虑，与公共服务体系建设相协调，形成政策合力。四要制定风险防控方案，预研预判和实时监测政策调整对社会稳定的影响，做到底数清楚、力求稳妥，有效防范化解可能出现的风险。五要加强宣传引导，确保全社会和广大群众对完善生育政策准确理解，避免造成生育政策“推倒重来”的误读，甚至否定计划生育基本国策。

其次，加快提升人力资本。要从促进入的全面发展、提高人口整体素质的高度，全面研究教育、医疗卫生、文化等领域的发展对策，推动数量型人口红利向以人力资本投入带动劳动力素质和生产率提高的质量型人口新红利转变，进而提升我国在全球产业分工协作中的地位，依靠人力资本打造新的国际竞争力。迫切需要从依靠劳动力大规模、高强度投入的数量型人口红利，向以人力资本投入带动劳动力素质改善和劳动生产率提高的质量型人口新红利转变，加快推动产业结构从劳动密集型向知识密集型转型升级，大力提升我国在全球产业分工协作中的地位，依靠人力资本打造新的国际竞争力，使我国由人口大国向人力资源强国转变。

重中之重是深化教育改革，加快建立现代职业教育体系。培养数以亿计的高素质应用技术技能人才，服务经济转型升级和国家技术技能积累，是增进劳动生产率和产业竞争力的关键。目前，我国产业工人中技师和高级技师的比例仅占5%，远远低于发达国家水平。不改变传统的职教体系和技能人才培养模式，就难以培养出符合中国经济升级版要求的产业工人队伍。因此，必须树立以服务为宗旨、以创新为导向、以人为本的职业教育发展理念，适应现代产业新体系和终身教育新要求，实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式，加快建立学历教育与职业培训并举、职前教育与在职培训衔接、中职与高职教育贯通、职业教育与其他各类教育融合发展，面向人人的现代职业教育体系。进一步增强开放性和灵活性，打通提升人力资源素质的各个环节，构建人人成才的“立交桥”，夯实劳动者基本技能基础，着力培养创新、创造和创意素养，多维度加强人才储备，增强人力资本国际竞争力。

与此同时，要树立人力资源开发的全球视野，加快培养和引进高端人才，带动培养我国创新型人才队伍；从长远看，需要大力发展健康服务业，提高全民健康水平，全面提高健康素质，进一步完善公共财政体制，优化支出结构，加大对教育、卫生、文化和体育等领域的投入，促进入的全面发展，全方位提升人力资本。

完善收入分配结构：维护社会相对公平。首先，完善初次收入分配。收入初次分配的政策取向，主要应该是解决市场扭曲和市场不完善的问题。尤其是要创造机会公平的竞争环境，完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制。具体包括：一是改革城乡分割的户籍制度和实施全国统一的居住证制度以消除劳动市场中的城乡身份藩篱，减少对低工资就业者的就业歧视、工资歧视和社会保障方面的歧视，建立和完善公平、有效的劳动力市场秩序和环境。二是允许更多的民间资本进入金融市场，对中小企业给予一定的政策支持，建立和完善公平、有效的资本市场秩序。三是推进资源税制度改革，打破行政性垄断，妥善解决资源价格扭曲问题。尤其是要完善资源价格形成机制，推进土地制度改革。四是推进同工同酬。我国城市劳动力市场内部实际上是二元的劳动力市场——事业单位和国企分为正式的有编制的劳动力队伍和非正规的无编制劳动力队伍。在单位内部分配上，则是按员工身份进行分配，直接表现就是同工不同酬。因此，要进一步推进同工同酬。

其次，健全收入再分配政策体系。收入再分配政策的政策取向，主要应该是从“兼顾公平”的角度，更多地考虑低收入人群。具体包括：一是完善税收体制改革，构建促进收入公平分配的税制结构，从多层次、多角度、全方位搭建一个以个人所得税为主体，以其他税种为补充的多税种、立体、全过程的税收调节体系。个人所得税的制度设计应真正体现对低收入者的必要保护，对低收入者可考虑增加家庭赡养、家庭结构、子女教育等专项费用扣除项目。同时，尽快开征财产税，结束财产保有层面的无税状态，从而建立起至少在收入和财产两个层面全方位调节贫富差距的直接税税制体系。二是加快转移支付的立法进程，推进财政转移支付制度改革。依法调整当前的财政转移支付形式，统一转移支付标准。调整转移支付方式，从单一的纵向逐级转移方式向纵向全面覆盖式转移与横向转移并用方式转换，在我国建立规范的政府间转移支付制度，缩小税收返还和专项转移支付规模，扩大均等化转移支付规模。三是完善社会保障体系，平衡不同群体间的社保待遇差距，消除城乡壁垒打破城乡二元社会保障结构，推动城乡社会保障制度的有轨衔接。一方面探索建立农民工养老保险和多种形式的农村养老保险制度，推进新型农村合作医疗制度，研究建立农村老龄人口生活补助制度；继续推进和完善城市以养老、失业、医疗保险为重点的社会保障制度，健全最低生活保障体系。另一方面，扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系，尽快把农民工、失地农民、灵活就业人员纳入到社会保障体系中来。

再次，完善配套政策。一是完善收入监管制度。收入分配秩序混乱的重要原因在于，收入形式和来源的多样化，各种补贴和工资外收入既成为相关职位、特别是公共部门贪腐的隐患，同时也使得收入监管与调控无法实施。因此，应当改革现有的薪酬体制，简化薪酬构成和收入形式，增强收入决定及其来源的透明度。二是取缔和打击非法收入。在经济转型过程中，由于制度、政策的不完善，通过侵吞公有财产和公共资源、偷税漏税、走私受贿、权钱交易、制售假冒伪劣等破坏市场秩序的非法行为成为谋取暴利的手段，因此应强化法制监管，健全政府权力的监督机制，完善税收监管制度，实行政府官员收入和财产的公示制度。三是细化、强化、优化收入调查统计。首先，依托现行统计制度开展工资抽样调查，将工资统计与住户调查、劳动统计结合起来，借助现行制度丰富工资统计的内容。其次，加强国有企业薪酬福利及职务消费监测。将国有企业职工工资外收入、非货币福利和管理人员职务消费行为纳入监测体系，并重点监测国有垄断企业和高层管理人员。再次，探索多方合作机制不断提高数据质量。在政府内部，建立上级与下级政府之间、同级政府不同部门之间的数据资源共享机制。建立政府与行业组织工资监测协作机制，监测行业薪酬水平及趋势。委托专业机构对收入数据进行验证，促进薪酬统计数据质量的提高。

建立现代社会治理结构：实现权利相对均衡。第一，改进社会治理方式，牢筑经济持续稳定增长的保障网。坚持系统治理，由单中心治理向多元共治转变；坚持依法治理，由管控规制向法治保障转变；坚持综合治理，由单一手段向多手段综合运用转变；坚持源头治理，由事后救急向标本兼治转变。不断丰富和完善社会治理工具库，既要有强制型治理工具（法律、行政等），也要有引导型治理工具（道德规劝、乡规民矩等）；既要注重传统型治理工具，也要创新现代化治理工具（信用、信息技术等），为社会治理作用的充分发挥提供保障。通过社会治理方式的改进，做到依法治理、综合治理、科学治理、多元主体治理。通过社会治理方式的不断完善，社会治理能力的不断提升，确保社会安定有序，为经济持续稳定增长营造良好的社会环境。

第二，激发社会组织活力，打造经济持续稳定增长的助推器。加大社会组织的培育力度。首先，处理好政府与社会之间的关系，明确政府和社会组织在公共事务管理中的作用，适合社会组织提供的服务和解决的事项应交由社会力量承担。培育社会组织参与公共服务的供给，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导社会组织积极参与公共服务的提供、管理和监督。其次，改革和完善社会组织体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。再次，促进不同社会组织之间良性互动，推进社会组织间功能优势互补，实现资源优化配置，更好地发挥社会组织力量。最后，推动社会工作规范化、专业化、职业化发展，使社会工作在提供专业服务、化解社会矛盾、促进社会和谐中发挥重要作用。

第三，建立健全跨区域治理机制，护航区域战略顺利实施。一是建立跨区域治理思维理念。打破自家“一亩三分地”思维定式，树立维护区域社会稳定就是维护自身稳定、服务区域发展就是服务自身的理念，更加注重与城市群、经济圈全面协同。二是加强社会治理资源共建共享能力。积极推进城市群基本公共服务和社会管理一体化发展，逐步消除信息壁垒，促进跨区域、跨层级、跨部门的信息数据互联互通和信息资源融合共享。三是提升跨地区、部门协调沟通能力。加强与经济圈城市协调合作，有机整合经济圈社会治理力量，强化重大社会治理事件职能部门之间协作，健全政府间纵向和横向协调机制。建立健全与“一带一路”相关国家政府部门沟通协作机制。

第四，强化网络治理，推进互联网经济健康发展。一是促进大数据、互联网等在社会治理领域的应用。完善维护社会稳定的信息平台，提升民意智能化分析和应对网络舆情能力，增强通过信息科技提升公共事务决策科学化能力。二是加强网络安全防控，维护良好网络秩序。探索建立协调、规范、有效的网络舆情调控体系，规范网络秩序、打击网络谣言、净化网络空间，营造健康文明的网络环境。健全网络舆论引导机制，规范理性的网络传播秩序，提高网络虚拟社会的管理水平。健全网络舆情监测研判、沟通、发布和反馈机制，及时准确发布重大事件、社会热点问题、重要决策、重点项目的权威信息，加强正面回应和引导疏导。加强网络宣传和评论员队伍建设，及时有效应对网络舆情，正确引导舆论，提升政府公信力。

结束语

一般说来，常规周期性问题大多是总量性问题，可以用总量性改革为主的政策和措施来加以解决。但是，导致周期混乱或者周期拖长的问题往往大多是结构性问题，需要用结构性改革为主的政策和措施来加以解决。在经济体制改革取得巨大成就的今天，经济结构性问题研究比较充分，但是社会结构性问题还刚刚开题，我们必须给予高度的重视。其实，社会层面的结构性改革内容也是十分丰富的，除此之外还包括社会资本问题、户籍制度问题、内在素质结构问题、社会心理构造问题等；社会领域结构性改革对经济可持续增长的传导机制也是十分复杂的，其中有合作性问题，还有不合作性问题，不合作性问题里面又可以分为对抗不合作性问题和无意不合作问题。本文从与经济发展的联系最为直接的三个社会结构性问题入手，对社会领域的结构性改革问题做了初步的探索。今后，我们将持续开展这方面的研究与探索，将社会层面的结构性改革问题研究不断推向深入。

（国家发改委宏观经济研究院社会发展研究所副研究员万海远、博士魏义方分别对收入分配结构部分和社会治理结构部分有一定的贡献）

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