发达国家国企防腐

吴秀波

国资国企并非我国独有。新加坡、美国、法国、英国、日本等发达国家已形成各具特色的国有资产管理模式，建立起成熟的管理监督机制，在防控国企领导腐败方面卓有成效，有一定借鉴价值。

新加坡：淡马锡管理模式

根据功能和运作方式不同，新加坡国有企业分为两大类：一类是公益性较强和自然垄断部门中的国有企业，由政府成立的法定机构管理。法定机构是独立法人，不以营利为目的，隶属于政府某部，该部拨付其创立资金和必要的流动资金，承担一定的社会职能，涉足基础设施和社会服务领域的经济发展局、港务局、公共水务、电信、广播局都属于此类企业。议会为每一个法定机构专门立法，确保其能按照立法规定而自主运作。

另一类是处于竞争领域的政府控股公司，依照公司法成立运作，以营利为目的，采取财政部—国有控股公司—国联企业三层组织架构。财政部下属的控股公司包括淡马锡控股公司、政府投资有限公司、新加坡科技控股公司、国家发展部控股公司等。国联公司是政府控股公司投资并拥有其部分股权的企业，国联公司依据公司法成立与运作，完全围绕经济目标经营与发展、参与市场竞争。新加坡国有企业的民营化具有自己的特色，即对宣布民营化的企业一律实行政府控股。法律规定民营化的国联企业至少要有30%的股份由政府控制，任何个人不得拥有超过5%的股份，外国投资者入股则不得超过公司资产总值的15%。这样就避免了私人尤其是外国人控制国有企业。民营化不仅没有削弱政府的作用，反而加强了干预和调控经济的职能。新加坡政府还调整国企结构，缩减传统工业部门中的国企，加强高科技，使国企更有竞争力。

议会主要通过立法规范国企的组织结构、领导人任免制度、职责等，主管预算的批准，由议会领导的审计署负责监督财务预算的执行情况。政府对国联企业的监督主要体现在对淡马锡这种控股公司的监督，淡马锡再按照市场规则监督下属国联企业。淡马锡董事会成员中有2至3人是公务员，代表政府对企业的日常经营管理进行监督。为切断他们与企业的利益关系，其薪酬由政府支付，从而在一定程度上保证了监督的公正性。为防止委派公务员因收入与淡马锡业绩无关而积极性不高，规定根据经营状况对委派的董事实行奖惩，经营业绩好的可以升迁，担任更重要的职务，获得更多薪金；如果董事不按政府意图办事或者经营效益不佳，不能对下属子公司的经营活动进行有效监管，则申请总统予以撤换。淡马锡定期向财政部报送财务报表，使财政部随时掌握其经营状况。而国联企业无论上市与否，经营状况都应当公开。加之新闻媒体无孔不入，任何违规行为都将付出很高成本和代价。此外，任何机构或个人，只须缴纳很少费用，就可以在注册局调阅任何一家企业的资料。以上监督措施有效防范了国企高管腐败与不作为问题。

美国：所有权与经营权分离

美国国有企业采取两权分离形式，政府保留所有权，而经营权则交给私人企业经营，政府主要通过合同契约实现对企业的规范和约束。国有资产在法律上属于中央和地方政府分级所有，实行分级所有管理体制，形成以国会立法为核心的监管体系。国会是国有资产的所有者，主要通过立法、授权和审批行使所有者职能。国会通过立法明确财政及专业主管部门的监管职责，财政部主要通过财政预算执行实施财产、财务监督。美国审计署对国有企业的经营状况、财务收支和债权债务进行监控，各专业主管部门则根据国会的相关决议，设置常设委员会通过人事控制、合同制等方式进行监管。国会对政府提出的财政预算拥有批准权，凡有关国有资本管理的各种议案均需得到国会的审议才能得以实施，企业日常的财务报告和账目也必须报国会审查。国会监管的方式主要是听证会，国有企业要想得到拨款支持，必须向国会听证会做出详细的报告，接受质询。此外，国会还通过常设委员会、临时委员会、审计署对国有资产进行监督。公民可向国会举报国有企业的舞弊行为，由国会转审计署进行调查。美国政府将国有企业分为纯国有企业和公私混合制国有企业。纯国有企业包括诸如田纳西水利管理局、进出口银行、联邦存款保险公司和宾夕法尼亚道路发展公司，直接对总统负责，每年提交年度预算报告，总审计长每年对其进行年度审计。国企内部监管由董事会和管理层来体现，董事会成员由政府官员和企业界人士组成，如美国联邦存款保险公司的3名董事中，一名为财政部官员，另两名则由总统任命，參议院批准，任期为6年。政府官员董事代表国家利益，在董事会中的权限受到严格界定，不享有任何特权，如果董事会讨论议题涉及其在政府中的工作，必须主动回避。美国的社会监管主要包括社会舆论监督、民间审计监督和公民举报监督。

英法日：议会与政府共同监管

英国议会主要通过立法来行使国有资产管理权，国有企业的建立、改组、废除等重大问题必须由国会通过的专门法律决定，否则无效。财政部负责审批由各主管部门提交的投资报告，确立对国有企业资助额的大小，通过财政预算、监督预算执行情况，有权对企业储备、留存收益与董事会成员的薪金提出建议。行业主管部门的管控主要表现为：主管部门大臣有权任命企业董事会成员，有权决定企业发展、经营总方向。企业内部董事会的职责是：根据议会和政府批准的经营目标、长远规划和行动准则，制定企业发展战略、评估债权、任免企业经营管理人员。

法国国有企业由议会、政府部门、国家参股局、审计院、企业内部共同实施监管。议会设有公共部门最高委员会，任务是审查每年的国有企业经营报告。议会还设有账目法庭，每两年对国有企业进行一次审计，向审计法庭提出调查建议。政府主要通过任命国有企业负责人以及双重委派员的方式来行使监管职责。双重委派员制度是法国加强国有资产监管的重要举措，是指财政部和主管部门都向企业派驻常驻稽查员的制度。财政部派遣的称为财务稽查员，主要任务是督促企业遵守各项财务规章制度，检查企业账目是否合乎规定，给政府提供各种信息，为企业经营提出建议。主管部门的常驻代表，负责了解检查企业的日常生产经营情况，向主管部门报告。国家特派员权力很大，有权参加行政委员会，并有举足轻重的表决权。内部监管职责主要体现在董事会领导下的总经理负责制，董事会成员实行“三方代表制”，即国家代表、职工代表和企业有关专家、知名人士代表各占1/3。法律规定政企分开，部长或议员不得参加董事会，官员被任命为国企董事长或总经理后，就不再担任政府职务。

日本国有企业的资本预算、资金计划和资金决算均必须提交给国会，置于国会监督之下。中央政府则直接监管企业的经营范围，企业既不能随意变更经营范围也不能转让资产。大藏省是国有资产管理的总辖机构，内设的理财局是主管国有资产事务的专职机构。国有企业领导成员的任命权都掌握在政府手中，大部分国有企业的工作人员是公务员，受到公务员法的约束，企业工资制度也由国会或政府直接决定。尽管企业独立核算，但是财务处置上受到政府的严格控制，国有企业的经营、发展规划都置于政府严格监督和控制之下，如国有企业有义务将全部或部分利润上缴国库，未经主管大臣批准，企业无权支配企业的利润。董事会是公司的最高决策机构，真正发挥作用的是由经营者专家组成的内部董事会，董事会成员来自公司内部，一般兼任各职能部门负责人。董事会下设各种委员会，委员和企业最高负责人由国会或主管部门批准。

对国企防腐的启示

出于提供公共品的需要，绝大多数国家都存在国有资产以及国有企业。因此，我们并非对国有资产一卖了之，不管不问。对涉及国计民生、私人企业无力提供的公共品，政府有责任管起来。

立法机构的作用不可或缺。对国有资产的监管是全方位的监管，国家立法机构通常管立法，制定组织法、行为法，负责对预算资金的审批以及事后的审计。目前，全国人大以及地方人大对国有企业的立法、资金预算审批和监督还不够。

财政部门在管理国有资金中处于政府的核心地位，主要是资金预算、拨付以及补助的审核，包括核派董事会成员，功能重要。预算资金先到专门的部委，再由相关部委派发，容易造成“跑部钱进”、“撒胡椒面”，导致部委权力过大，滋生腐败。

国有企业的领导人严格置于政府控制之下。对国有企业领导人的任命、薪酬都严格置于政府的监管之下，重大决策必须政府批准。这样，可有效减少国有企业负责人的权力范围。

应对不同类别国有企业采取不同的监管模式。国有企业设立包括社会目标和利润目标，社会利益最大化与利润最大化有矛盾，因此对不同类别企業考核指标应该不同。目前，我国对国有企业的考核分为公共服务类和市场竞争类，但是，由于央企都是巨无霸，很难对其职能简单划分。

国有资产管理体制应把握好多样性与普遍性。制度的形成具有路径依赖，因此很难说哪种模式最好，如美国的租赁、承包，法国的计划合同，新加坡的国有控股公司经营方式等。因此，我国在借鉴经济发达国家经验的时候，不能机械照搬照抄。必须透过现象，把握好多样性和普遍性的辩证关系。

对国企领导的监督不仅包括立法机构、政府部门，企业内部的董事会、独立董事，还包括舆论监督与公民举报。目前，我国央企负责人的职级很高（部级官员），有些还是中央委员，要让国资委里面的司长来监督也不现实。另外，舆论监督也往往被扣上“高帽”，导致媒体不敢发声。公民举报监督更难，由于透明度低，民众很难对国有企业领导的业务了解清楚。

编辑：刘晨 3450598503@qq.com