欧盟难民危机：饱受争议的解决方案

托马斯·匡　刘瑶

欧盟委员会于今年5月4日正式宣布有条件地同意给予土耳其公民免签待遇。此前的3月18日，欧盟与土耳其就难民危机的解决方案签署了交换协议：从3月20日开始，所有通过非正常渠道从土耳其入境希腊的难民，无论何种国籍，都将被遣返回土耳其。作为交换，欧盟每向土耳其遣返一名难民，就有一名叙利亚难民可以通过合法渠道从土耳其入境欧盟，最高限额暂定为72000人。交换协议一旦生效就具有法律效力。但还存在变数，假若今年6月底，欧洲各国与土耳其不能就交换协议的免签条款达成一致，该协议将被撤销。

这一交换协议使难民危机的解决露出了一线曙光，同时也饱受争议。对欧盟而言，中东难民危机引发的种种问题，可谓剪不断理还乱。欲知个中详情，那就先从我们居住的法国说起。

法国：左右为難的难民问题

“我在家里收留了一位中东难民。我们相处得很好。”一位德国籍同事告诉我们。这位同事向来很有爱心，她给这位难民免费提供住宿和食物，在巴黎像这样的情况并不多见。

我们生活在巴黎，经常可以在街头巷尾见到这些中东难民，他们有的在流浪，有的露宿街头，更多的则是蜷缩在临时搭建的安置房里。作为巴黎市民，我们对难民的看法是矛盾的。首先是同情他们，他们是受害者，他们的家园被战火摧毁，希望到安全的国度去生活，因而背井离乡来到这里。但到了这儿后生活缺乏保障，别说找工作，连住宿和吃饭都成问题，很多地方不愿意接纳他们。他们很可怜，我们内心也很难受。但我们也有担心，主要是担心有些极端分子隐藏在难民中，伺机寻衅。巴黎已经发生过两次恐怖袭击事件了。而且，他们虽然进来了，却无法融入，缺少法国人的社会地位，他们会感受到社会对他们的不公平。法国失业率已经非常高，难民几乎没有工作机会，这样就容易导致心理不平衡甚至对社会的愤恨情绪。

法国原本就存在着复杂的移民问题，巴黎又是高度国际化和多元化的城市，有黑人、中东移民聚集的地区，不同文化人群之间常常会有误解和冲突，文化融合是个大问题。现在中东难民也就是新移民进来后，这个问题就更突出了。

法国人最担心恐怖袭击会再次被两类人群触发：第一类就是居住在巴黎郊区的北非移民，他们在1970年代至1980年代来法务工，他们中很可能潜伏着极端分子；第二类就是难民中的极端分子。从目前法国局势看来，第一类威胁远远大于第二类，也是法国人最担忧又无法解决的难题。

这些年法国和欧盟国家的整体情况都不如人意。法国的失业率居高不下，近期政府提出改革劳动法，就是想缓解这个问题，却引发了反对声浪，闹得沸沸扬扬。法国本身就业问题突出，面临经济困难。失业人群和低收入人群希望获得政府救助，他们的愿望也不一定能满足，更何况初来乍到的难民。以前法国公司很少加班，但最近几年公司加班比较普遍，周末还接收和回复工作邮件。可见就业竞争、工作压力都在加剧。

因此，难民的工作机会确实不多。首先是身份问题没有解决，其次是缺少法国的正统教育背景，很多本国大学生都找不到工作。法国政府要考虑“授人以鱼不如授人以渔”，让难民进来后，还要教会他们在法国生存的技能，安排一些工作机会。

一些右派媒体，譬如法国《费加罗报》称有些来欧洲的难民事实上不是真正的难民，而是来寻求更好的社会福利和工作机会。而且法国难民营内部也是矛盾重重，譬如北部城市加来难民营里不同国籍的难民互相打斗，法国还需增派警力来维护秩序。

一小部分法国人，尤其是极端左派活动分子呼吁继续欢迎难民来法。最近这些活跃分子非法使用一座修建中的学校作为难民的住宿，向政府示威。这类示威虽然经常报道，但只得到极少数法国民众的同情。

危机：规模最大的难民潮

2015年，全球估计有1600万难民，这是二战以来规模最大最糟糕的难民危机。自2011年叙利亚内战爆发以来，持续的战争已经造成超过27万人丧生， 25%的叙利亚人逃到别国避难，相当于250万难民。大部分难民涌入叙利亚邻国：黎巴嫩、土耳其和约旦。尽管如此，还是有很大部分难民涌入欧盟寻求庇护。

欧盟28国共有5亿人口。过去几年，除了叙利亚难民，阿富汗难民和伊拉克难民也大批经由地中海和陆路前往欧洲寻求庇护。2015年，超过100万难民通过偷渡者网络非法进入欧洲。他们从土耳其穿越爱琴海在希腊登陆，随后经过巴尔干半岛抵达西欧。

2015年9月难民危机达最高潮，也触发了欧盟内部的政局动荡：欧盟推动各成员国共同分摊难民安置计划，但这一提议被大多数中欧和东欧成员国反对（其中以奥地利和匈牙利为首）。结果导致在奥地利、匈牙利、斯洛文尼亚等欧盟国家以及与希腊直接接壤的非欧盟国家马其顿等纷纷关闭边境难民通道，拒绝欧盟的强制分摊计划，造成越来越多难民被迫滞留希腊北部边境。

土耳其是难民试图进入欧盟的中转站。该国自1987年就想加入欧盟，谈判持续多年至2006年仍被悬置。在难民危机背景下，土耳其在这场人道主义灾难的应对方案中扮演了重要角色。尽然如此，欧盟与土耳其之间的互不信任使局势更加错综复杂。

争议：严厉批评与政治需求

欧盟应对人道主义灾难的交换协议遭到了无国界医生、国际特赦组织等许多非政府组织的严厉批评。

在法国，很多人认为欧盟与土耳其的交换协议是欧洲外交上的“投降书”。法国右派媒体也不乏批评之声。法国《新观察家》周刊指交换协议是欧盟的“耻辱”。某些欧洲外交官也批评签订该协议的草率和不合规性。

法国的观点并不是孤立的。大部分欧盟成员国认为与土耳其签订的协议是彻底失衡的，在解决难民问题上，欧盟牺牲太多条件来迁就土耳其。整整一年，欧洲的谈判官对签订该协议是拒绝接受的 。在诸多媒体看来，该协议体现了欧洲的弱点，彰显了处理人道主义局面和管理边境的无能。

德国总理默克尔为该交换协议辩护，在她看来，这是解决难民危机的唯一办法。对一些欧盟成员国来说，签订一个草率的协议总比不作为好。德国是首批赞成签订解决难民危机协议的成员国。2015年德国迎接了超过100万难民；如果中东难民涌入不控制，至2020年预估德国还会新增加250万难民。德国无法不考虑社会安定和资金问题，签订交换协议以减少难民涌入德国是其政治需求的一部分，也代表了大部分德国民众的声音。德国反难民、反移民的极右派势力的选票最近已从3%上升为12%。

执行：初见成效仍困难重重

3月18日签订的协议已经初见成效，4月份这一个月在希腊登陆的难民人数同比下降了90%。尽管如此，协议仍然存在很多问题，执行起来也困难重重。

《解放报》质疑，在土耳其当前封锁的局势下，协议需要如何执行才能保證它的长久有效性。目前，土耳其政府并未尽可能地迎接抵达的难民（只有一个正对莱斯沃斯岛的港口预计向抵达土耳其的难民开放）。

希腊刚经历了史无前例的金融危机，无法派遣足够多的工作人员控制边境。欧盟已决定向希腊援助一支行政官员队伍，帮助希腊执行协议并将难民遣返回土耳其。

在希腊周边国家关闭边境之后，预计将有超过5万难民在希腊逗留。除了协议规定的遣返回土耳其之外，难民们只能寄希望于希腊邻国重新打开边境争取到欧洲庇护，但这样的可能性极低。难民们也可以尝试非法越境。事实上，非法越境的情况正逐渐增多，尤其在马其顿，军队已经武力驱散了一批400多人试图越境的难民队伍。

分析：交换协议凸显欧盟弱点

事实上，欧盟和土耳其签订的协议只解决了一部分问题，而且土耳其政府称，如果和欧盟的谈判失败，协议将被终止。这份协议也凸显出了欧洲南部边境的地域政治形势是何等的严峻。一方面，德国政府和欧洲其他国家虽努力寻找可行的政治方案来解决难民危机，然而也在冒着妥协的政治风险，因为和他们签订协议的另一方是长期被诟病违背难民人道主义救援的国家。

另一方面，奥地利和匈牙利政府决定置身协议之外，对所有难民关闭边境。在这两个国家中，民众普遍反对接收难民，奥地利的最新选举结果也印证了这一点，极右派（反难民及反移民者）有望最终赢得总统大选。在法国，媒体以及非政府组织正忙着批评欧洲和土耳其签订的协议，似乎忘了事实上绝大多数的法国政党都反对向叙利亚难民开放。英国情况也一样，英国政府坚持自己的政治立场，只同意接收数量有限的难民。

现阶段，如果切断欧盟和土耳其之间的沟通桥梁，会让情况变得更加糟糕，因为非法偷渡的现象会随时抬头。综合来看，欧盟和土耳其签订的这份协议也凸显了欧盟无法真正运用全球化的手段来解决难民问题，同时也无法从政治角度去达成更加合理、更符合现实状况的解决方案。在与饱受争议的土耳其协商有利各方的协议前，欧盟各国本应事先达成共识。

编辑：刘晨 3450598503@qq.com