中缅老柬区域三角合作机制构建研究

李捷

摘要 当前的中国正处于快速崛起阶段，东南亚地区对中国立足周边、成为有所作为的地区大国具有重要的战略价值。但受美国亚太再平衡战略的影响，东南亚地区的政治波动状态不断增强，影响中国周边环境的稳定。如果中国要获取区域大国地位、赢得区域主动并化解美国亚太再平衡的压力，就需要主动寻求与东南亚国家进行深入合作，建立稳定的国家关系，因此，中国应当推动有利于周边国家发展的区域合作机制。三角合作机制是区域建设的最优选择，其具有建构成本小、效率高的特点，中国若能以湄公河次区域经济开发为平台加强三角合作机制，推动中南半岛区域国家间合作、实现中国在该区域的主导，可以为中国经略周边提供一个安全、稳定的环境，同时使三角区域合作机制发挥最大效用，推动中国与周边国家的发展。

关键词 中国崛起 周边外交 区域合作 三角结构

一、东南亚的区域现状与中国的战略选择

（一）美国的战略东移与战略布局

2011年11月11日，《外交政策》杂志刊登了美国国务卿希拉里题为《美国的太平洋世纪》的文章。该文核心思想为：未来世界政治将决定于亚洲，在该地区的领导地位攸关美国在整个世界的领导地位，因而美国必须将未来十年的战略、经济、外交等大幅增加的投入锁定在亚太区域。周方银：《美国的亚太战略调整与中国应对》，载《当代世界》，2011年12期，第68-70页。

基于亚太战略的基本内涵，美国设置有关涉亚事务的一系列原则。主要有：美国与亚洲的交往以同盟体系与双边伙伴关系为基础；促进多边合作机制，包括美日澳三边战略对话、美日韩三边战略对话；与亚洲国家共同确立议程，包括核不扩散、领土争端与军备竞赛、保障人权与促进社会开放等吴心伯：《美国奥巴马政府的亚太战略》，载《国际问题研究》，2012年第2期，第62-76页。。

根据基本原则指导，美国推动其具体的亚太战略部署，总体上包括：经济上，力主推动跨太平洋战略经济伙伴关系协定建立，构建美国主导下的亚洲自由贸易区；政治上，以美日、美韩同盟为核心，加强与菲律宾、泰国的盟国关系，进一步推动美日韩、美澳日三边战略对话；军事上，美国将把60%以上的军事力量投入亚太地区，加强在东南亚的存在吴心伯：《美国奥巴马政府的亚太战略》，载《国际问题研究》，2012年第2期，第62-76页。。

美国在亚太一系列行为的核心在于应对中国的快速崛起，而其一系列指导原则中对同盟战略的强化、议程设置等，都明显地指向制衡中国。根据对三年来具体的战略部署来看，美国正在用TPP取代亚太原有的一系列重要经济合作组织，并鲜明地排斥中国，同时，围绕中国进行全方位的军事部署，其战略意图目标直指中国。总体上，美国政府的的亚太战略从克林顿的“防范”，到小布什的避险，演化到当前奥巴马的“制衡”，基本从轴毂过度到扇形到现在的雁型，钟飞腾、张洁：《雁型安全模式与中国周边外交战略选择》，载《世界经济与政治》，2011年第11期，第47-50页。构形成对中国的战略威慑。

（二）日本与亚太的战略布局

日本一直希望通过经济合作以及区域机制，将东南亚建立为日本稳定的原料产地以及重要的出口市场。自20世纪50年代末开始，日本即与东南亚国家建立起紧密的经济关系。但由于中国的迅速崛起，尤其是2007年中国东盟贸易额达到2025.5亿美元，超过日本与东盟经济贸易规模后日本—中国—东盟贸易额统计，日本—中国—东盟经济研究会，2010年。【请注明来源】，以及日本对美政策的追随，使得日本在东南亚的优势开始衰退。

而美国当前亚太战略的部署，为日本带来良好的契机。尽管国内压力较强，日本仍然积极参与由美国主导的TPP，目的在于借助美国对中国进行制衡，扩大自身在东南亚的利益空间。因此，日本积极推进美国主导的一系列亚太政策，夸大中国威胁，协助美国对中采取遏制策略。

（三）中国的东南亚战略目标

当前的亚太局势，尤其是东南亚地区显现出美国影响下对中国的一系列制衡。中国作为世界上最大的发展中国家，尽管被定义为“区域大国”，但是却没有实现与大国相匹配的国际地位。而随着国力的持续增强，中国不仅需要规划自身的大国地位，同时也必须建立有利于自身的周边安全体系。

作为崛起中的大国，中国在东南亚的基本战略目标是实现区域发展的主导地位，继而维护中国的经济利益与国家安全。这一战略要求主要包括：首先，实现战略空间南移，拓展战略纵深，加强与东南亚国家全方位合作，尤其是与中南半岛各国的合作；其次，是构建完备的区域反介入能力，由于美国的亚太战略对中国构成威胁，尤其是军事力量的大量涌入，破坏了原有相对稳定的区域形势，因而，中国构建完备的区域反介入能力为预防可能的冲突带来有效缓冲；最后，则是实现对美国岛链封锁的突破。美国从二战后即建立起对苏中的岛链封锁凌胜利：《美国亚太联盟转型：在中美权力与信任之间》，载《当代亚太》，2012年第5期，第33-55页。。苏联解体后，东南亚区域的岛链作用开始向遏制中国过渡，尤其当前美国亚太战略的推动，进一步加强了其岛链防范中国的功能，因此，中国必须建立高效、可靠的东南亚合作机制，突破美国岛链封锁，防范潜在危机对中国造成的损害。

（四）中美在亚太的结构性冲突

中国构建符合自身区域大国地位的东南亚战略与美国部署的亚太战略将产生结构冲突。双方均需要在东南亚建立主导地位。尽管中国称，“宽广的太平洋两岸有足够空间容纳中美两个大国”Washington Post，Tuesday， February 14， 2012，http：//www.washingtonpost.com/.，但是美国用行动表明，亚太地区只能由美国主导，而且针对中国的一系列的制衡行动，甚至对抗性的措施有增无减。

所以，在美国的战略引导下，双方在东南亚区域关系上具有不可调和的对抗性倾向，如果不采取相应措施，中国将失去在东南亚的区域影响力；而中国采取强硬对抗措施，将引发潜在危机，甚至是冲突。因此，中国的应对措施应主要聚焦在：通过加强与东南亚国家的合作，深化双边、多边关系，建立有利于自身发展的区域合作，应对潜在风险。

二、解决中南半岛结构性矛盾的路径

（一）建立三角结构区域合作

区域三角结构是一个以中国为主导、三个中南半岛国家为支点的的区域合作模式。在该模式中，中国与支点三国将通过产业链的形式连接起来，中国作为产业链的上游成为三角合作中的主导方，而在产业链中游与下游的三个国家通过产业互补，增强经贸合作，最终形成三国的平面三角以及联合中国后的立方三角的立体结构，在此构架下再建立安全合作，实现经济与安全的双重构架。

（二）选择合作国家的标准

选择三角结构的支点国家时，对这些国家有以下几个标准：（1）三个国家的经济、军事发展水平相当，文化相似性高；（2）三个国家对中国均有经济利益诉求；（3）三个国家与中国没有根本性的利益冲突；（4）三个国家之间没有不可调和的矛盾，客观条件允许三者结成合作伙伴。

（三）三角结构是区域合作结构建设的最优选择

表1比值指我方建设与他方拆解结构的成本比值，建立与拆解的比值反映结构的效率高低，建立与拆解比值越高，效率越低；比值越低，效率越高。

线段结构三角结构多边结构图示

建立成本23n拆解成本13n比值211国家间合作结构有两国联合（线段结构）、三国联合（三角结构）、多国联合（多边形结构）。对于中国建立的理想合作模式而言，三角结构是最优结构：假设援助一国需要投入一个“单位成本”，当选择线段结构时，则建设方需要消耗两个“单位成本”，结构破坏方只需要投入一个“单位成本”，对其中任何一个国家进行援助，即可拆解线段合作结构（如图线段结构）；如果选择三角结构，建设方需要消耗三个“单位成本”建立合作结构，而结构破坏方也需投入三个“单位成本”才能拆解三角合作结构（如图三角结构）；如果选择n边形结构，建设方需要投入n个“单位成本”，结构破坏方拆解n边形结构也需n个“成本单位”（如图多边结构）。可以发现，线段结构尽管最简单，但建立与拆除该结构的成本比值最大，效率值低；三角与多边结构具有相同的效率比，但多边结构建立所消耗成本较高。一方面，由于中国仍是发展中国家，不能进行大规模对外援助与投资建设；另一方面，由于东南亚区域情况复杂，与中国发展深度合作关系的国家有限，因此，客观与主观因素共同决定中国需要建立的区域合作结构将是三角结构。

（四）三角结构的战略价值

首先，三角结构具稳定性，与线段结构相比，价值高，较多边结构成本更小。其次，三角结构可以促使受援国之间相互制衡，防止三国联合反制中国；最后，三国在中国的主导下共同发展，使任何一个国家退出合作、破坏结构的可能性大大降低，因任意一国若退出合作，其产业链将发生断裂，而中国的投资与援助将转移至其他两国，对退出国形成经济与安全双重压力。

因而，三角结构使处于合作模式中的三国在合作的同时互相竞争，争取从中国获得更大的投入，从而形成一种稳定的、良性的竞争与合作并存的循环，这对需要和平稳定发展的区域环境的中国也是一个有利结果。

三、中南半岛建立三角结构的路径

（一）基本概况

中南半岛处于中国的南部，分布有越南、老挝、缅甸、柬埔寨、泰国与马来西亚六国。根据三角结构中支点国家的选择标准要求，由于中国和越南有岛屿争端、与马来西亚有海域争端，而泰国的经济发展水平相对较高且为美国的盟国，因此越南、马来西亚与泰国无法成为三角结构的组成国家，剩下的国家只有缅甸、老挝、柬埔寨。因此，需要分别对三国再进行验证，观察是否能够成为支点。

（二）缅甸

经济上，缅甸的产业结构落后，农业、林业占主导地位，工业基础薄弱；其次，转型中的缅甸需要吸引外国直接投资，推动经济发展；加之东南亚金融危机等历史因素的影响，缅甸的经济发展积累的问题较多，尤其缺乏外部资金投入，这为中国与缅甸进行合作提供良好的契机。[澳]约翰·芬斯顿：《东南亚政府与政治》，北京：北京大学出版社，2007年，第194页。

政治上，缅甸作为由军政府统治过渡到总统制的国家，国内政治环境相对稳定，易于开展双边贸易，降低贸易风险；同时，缅甸在冷战期间严守中立，与中国保持着长期友好的国家关系；最后，缅甸于1997年加入东盟，其在内部处于一个相对弱势地位。李文：《亚太政治概论》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第97页。

文化上，缅甸是多民族国家，且多数与中国的少数民族有密切联系；其近90%的人口信仰小乘佛教，民族性格温和；同时，伴随中缅民间贸易发展的文化传播与交流，中缅文教和旅游领域开展广泛的交流合作，与中国合作领域不断扩大。

此外，中缅和平解决边界问题，中缅双方开展一系列多领域、深层次的合作都为中缅合作奠定基础。另一方面，由于美国对缅长期以来的孤立和制裁，使缅甸长期孤立于国际社会之外，尽管当前美国采取接触与制裁并重的两手政策，缓和美缅关系，但由于两国间的固有矛盾并未解决，使得缅甸和中国的合作也是形势所趋。因此，中缅双方具有较大的合作空间。

（三）柬埔寨

经济上，作为世界上最不发达国家之一，有28%贫困人口的柬埔寨，首要任务就是发展经济、消除贫困。柬埔寨以农业为支柱，工业基础薄弱，门类单调；自然资源丰富，但人员与技术方面的资源则极度匮乏[澳]约翰·芬斯顿：《东南亚政府与政治》，北京：北京大学出版社，2007年，第36页。。因此，柬埔寨十分需要引进外国投资来拉动国内经济发展，而中国在柬投资也稳步上升。

政治上，柬埔寨目前为君主立宪制，威权在柬埔寨仍然发挥着重要作用。中柬是传统友好国家，而当前柬埔寨的对华政策更加灵活、务实，中柬在政治上相互重视、彼此信任，互相是长期的战略伙伴。李文：《亚太政治概论》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第264-267页。

文化方面，柬埔寨作为东南亚最古老的国家之一，拥有许多古老文化遗迹。同时，柬埔寨是一个佛教国家，与中国的文化交流面相对较广，因此中柬文化合作前景较好。

（四）老挝

从经济方面看，老挝一直难以实现独立发展，过分依赖外部援助，国家账目赤字长期存在。老挝仍是东南亚国家中经济规模最小、最贫困的国家。老挝的国内生产总值总量只有12亿美元，人民生活水平极低。第一产业是其支柱性产业，工业发展缓慢，比例低，旅游业在老挝有广阔的发展潜力。老挝对经济发展方式进行改革，实施经济自由化政策，这种双轨经济对老挝的税收和财政有很大的促进，对中国而言是值得把握的机会。

从政治发展看，从19世纪开始受到殖民统治，经过几十年的独立抗争以及内战，老挝在1975年成立人民民主共和国。由于与越南关系密切，在冷战时期老挝与中国的关系由于受越南影响而一度趋于冷淡。[澳]约翰·芬斯顿：《东南亚政府与政治》，北京：北京大学出版社，2007年，第121-122页 。但老挝不满越南的控制，从80年代起逐步恢复对华关系，至今奉行友好温和的对华政策。

文化方面，老挝国民大多信仰小乘佛教，国民性格十分温和，适宜于发展密切交往。

中老边界相邻，中老也是传统友好国家，高层互动频繁，在各个领域的交流与合作也在迅速发展，合作的前景良好。

（五）中缅老柬合作的经贸基础

从中国与东盟十国整体的经济走势看，在世界经济发展整体放缓的形势下，中国—东盟的经贸发展基本保持平稳，尽管发生波动，但是整体上还是保持增长的，因此中国与东盟的经贸发展前途是良好的。

从表2我们可以看出，从中国与东盟各国的经贸发展情况来看，在面临经济发展放缓的背景下，只有为数不多的越南、缅甸、老挝、缅甸、柬埔寨还保持着高位的进出口增长，尤其是缅甸与老挝，增长比高达138%与88%，因此，以缅甸、老挝、柬埔寨三国作为联合对象是有经济基底的，尤其是这几个国家的国内生产总值较低，人均收入不高，可以成为中国进行优质产能转移的良好目的地。

从表3我们可以发现，进出口需求较高的农产品、初级制成品等都是这些国家所富有的资源，因此未来的可拓展空间广阔。

（六）中缅老柬合作的政治支撑

缅、老、柬三国具有高度相似性，而且三国首尾相接，彼此联系密切，在自然地理环境、历史渊源、传统经济生活、生活习俗和宗教信仰等方面都非常相似，符合建立三角结构的要求。表现在：三国均为东南亚最贫穷的国家，以农业和旅游业为主；国内政治相对稳定；信奉佛教，政治冲突较少，因而，三国整体稳定的状态为合作奠定了良好的基础。

同时，三国具有良好的发展潜力，但是关键在于缺乏资金与技术的支持，而中国正好能够弥补这一不足，因此，三角结构最终具有形成的可能性。中国通过注入资金与技术，成为贯穿三国合作的“血液”，而三国通过中国资金、技术的支持与合作，推动本国经济发展，同时，进行交叉产业布局，使得三国形成密切经济关系并相互制衡，最终形成中国主导下的三国联合，实现中南半岛区域三角的构建。

因此，中国与缅甸、老挝、柬埔寨三国的合作是可行且有效的。

四、以湄公河次区域开发实现三角机制的建立

（一）资源现状

中国与缅甸、老挝、柬埔寨三国的合作，需要有适当的区域合作机制作为基础。而湄公河次区域合作恰好可以作为合作平台。

澜沧江—湄公河次区域是指中国云南省以及地处中南半岛的缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南5国，总面积233.19万平方公里，总人口约2.3亿。该区域内自然资源丰富，开发利用空间广阔。大湄公河次区域研究，大湄公河次区域研究中心，http：//www.gms.ynu.edu.cn/zxjj/index.htm。

流域内蕴藏着丰富的水及水能资源，仅澜沧江水资源量就达517.6亿立方米，水能资源可开发量达2250万千瓦，目前的开发利用率很低；金矿、宝石等地下矿藏品种多，储量大；农、林、渔业门类多，自然条件好，具有广阔的发展前景；博大精深的文化底蕴、丰富多彩的自然景观构成世界上独一无二的特色旅游区。优越的自然资源和开发前景，不仅为区域内各国发展经济创造了良好的条件，也引起有关国家和国际组织的关注，并以多种形式参与该区域的开发，使之成为颇具潜力的经济增长地区。大湄公河次区域农业信息网络，GMS介绍，http：//cn.gms-ain.org/subpage.asp？Line=2&ParentClassName=大湄公河次区域。

（二）合作概况

由于湄公河次区域具有丰富的自然与文化资源，但缺乏充足的资金与技术投入，发展一直相对缓慢。自1992年开展合作以来，尤其是2002年批准了《次区域发展未来十年（2002—2012年）战略框架》后，合作加速。

合作注重以项目为主导，确定了交通、能源、电信等九大重点领域，亚行积极为成员国提供资金支持和技术援助。截至2010年底，GMS贷款（赠款）项目共55个，总投资约为138亿美元，GMS国家政府配套资金43亿美元，联合融资45亿美元；技术援助项目172个，总额约为2.3亿美元，其中亚行自身提供贷款1亿美元，GMS国家政府提供配套资金2000万美元，联合融资1.1亿美元中华人民共和国发改委、外交部、科技部、财政部：《中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告》，2011年11月17日。。

中国在参与湄公河次区域开发过程中基本形成以下特征：国家支持为核心，通过国家的战略导向以及项目开发，进行商业引进，推动区域合作的发展；中国对相关国家的技术转移，尤其是农业技术转移增强；在此基础之下，民间参与力度不断增强，在该区域进行广泛的贸易合作与投资，如采掘业、基础设施等。

（三）合作的基础与可能

在中国与中南半岛各国在湄公河次区域开发不断深化的背景下，各方不仅推动以河流为中心的基础建设、农业合作等项目，在2016年3月23日，中国牵头召开了澜沧江—湄公河合作（澜湄合作）首次领导人会议。在即有资源优势互补的基础上，实现了政治支持与政策协调的双重互动。这是2014年李克强总理在中国—东盟峰会首次提出湄—澜合作对话机制后的政策落实。从实践互动看，中国已经利用自身在水利设施建设上的优势，为下游沿岸国家进行有效的水利调配，为发展流域内国家的农业合作，增进经济合作密度作为显著的示范效应，提高了合作的积极性与可能性。

而且就澜湄合作，中国提出了“共促和平、坚持发展、依托项目、开放包容”的基本原则与立场，《李克强在澜湄合作首次领导人会议上的讲话》，新华网，2016年3月23日，上网时间：2016年3月28日。http：//www.chinanews.com/gn/2016/03-23/7809037.shtml.审慎地表达了中国对该项合作的重视以及合理的期待。而且对于具体合作提出了“共建澜湄国家命运共同体、加强互联互通、实现可持续发展、构建人文交流”等指导性意见。与此同时，区域内国家也对澜湄合作保持极大的兴趣。

因此，从现实性上看，以湄公河次区域开发为平台依托是现实的。

（四）合作方向与前景

为了实现中国在东南亚建立区域战略体系的目标，需要在以下方面扩大投入：

首先，建立以铁路为核心的多元交通网络，完善水、陆、空全面建设。完善的交通网络，一方面有效降低了国家间经济合作成本，推动合作深化；另一方面，能够为中国建设完备的战略交通网络，在未来一旦出现爆发冲突的可能，中国可以利用便捷的交通网络进行快速战略部署，实现战略纵深的真正扩张，应对突发情况。

其次，通过产业转移以及技术转让，强化中国与区域内三角国家的关系。借助产业转移，中国利用资本与技术优势，使三角国家处于产业的中下游，能够影响三国经济；同时，调节不同产业在三国的分布，实现三国在不同产业间的互补与协作，实现三国自身制衡的目标。

最后，坚持国家政策支持，积极鼓励民间参与力度的扩大。坚持国家政策导向，鼓励民间加大参与的目的在于一方面肯定GMS的作用，鼓励贸易规模扩大，另一方面，减弱政府的“声音”是为了消除区域内国家以及其他大国的疑虑，为中国利用GMS建立三角结构降低成本，顺利推动区域合作的发展以及三角合作机制的形成。

（五）区域合作的理想状态

通过GMS机制的合作，推动中国与中南半岛上缅甸、老挝、柬埔寨三国间的合作深化，将形成如图2的区域三角结构。该结构将使中国在中南半岛的经济领域拥有主导地位。同时，由于将形成三个国家对中国经济依赖的事实，中国可以在该结构上建立安全合作机制，实现经济与安全合作机制的双重三角构架。

区域三角将形成一个对中国的双层保护：利用GMS建立第一层保护，形成区域内国家与中国相对稳定的国家关系与密切的经济合作，防止区域内国家受其他国家影响与中国形成对立；而三角结构则建立起第二层政治与安全保护，利用三角结构能够延伸战略纵深，拓展战略空间，和平时期，保护我国相关海域的海洋安全，在危机发生时，有效阻击外部威胁，对中国形成区域战略保护。

五、三角结构的前景与展望

对于中国这样一个崛起的周边大国，缅甸等国的态度是复杂的。由于其国情、历史、及所处的地缘环境，他们都没有完全相信过任何大国。事实上，缅甸为了弱化中国的影响，尽量减少对中国的依赖，通过外交多边化实行“反避险”战略有关“反避险战略”的概念可参阅：Chung Chien-peng， Chinas Engagement with southeast Aisa After the Leadership Transition， A “Counter-Hedging” Strategy？ EAI Working Paper No.87， Singapore： EAI， NUS， 9 May 2002.，亲近印度，巩固和东盟的关系，鼓励欧盟、日本、新加坡等国来缅投资以平衡中国和印度的影响。尽管如此，这种大国平衡战略并不影响其与中国的关系。

缅、老、柬三国人民渴望国内政治稳定、国际经济发展，中国的和平共处、不干涉内政的原则以及经济上的援助使得中国成为其发展的友好合作伙伴。2012年，缅甸领导人吴登盛访华时说，“中国是缅甸真正的朋友。长期以来，中国政府和人民给予缅方政治上的支持和经济上的援助，缅甸政府和人民对此永远不会忘记。”中华人民共和国外交部：《吴邦国会见缅甸总统吴登盛》，资料来源：http：//www.fmprc.gov.cn/ mfa_chn/ zyxw_602251/t969813.shtml.老挝人民革命党总书记、国家主席朱马里表示，“近年来，老中关系全面、深入发展，造福了两国人民。老方愿与中方密切配合，推动东盟与中国关系不断向前发展。”中华人民共和国外交部：《温家宝会见老挝人民革命党总书记、国家主席朱马里》，资料来源：http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjb_602314/zzjg_602420/xws_603710/xgxw_603712/t985313.shtml.因此，中南半岛的区域发展三角结构是有现实基础的。

同时，任何构想的实施都具有其不确定性，当前美国的战略重心持续向亚太地区，尤其是与中国相关的区域与议题转移，日本也依托强化美日同盟为基础对冲中国在亚太区域的影响力，在这种背景下，以南海问题为代表，东盟国家对中国的警惕性与态度的摇摆性也随之增高，在这种压力之下，以湄公河次区域开发为平台的合作势必会受到区域内外不同国家的影响，因此，其构想的实现具有一定的风险性。

但是与这种不确定性带来的风险相对的是，如果区域三角结构形成，将为中国和平崛起构建一个稳定的周边环境，同时也促进中国与周边国家的合作与发展，从而使东南亚地区在合作机制中得到安全稳定的环境以及丰富的发展空间，实现共同发展。

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（责任编辑：崔建树）