从环境角度解读疏解北京非首都功能的重要性

王晓娆

(中国工商银行 博士后工作站，北京 100025)



从环境角度解读疏解北京非首都功能的重要性

王晓娆

(中国工商银行 博士后工作站，北京 100025)

《京津冀协同发展规划纲要》明确了京津冀一体化中三省市的定位，把“疏解北京非首都功能”作为发展规划的核心工作。环境污染是京津冀地区面临十分严峻的问题，国家对京津冀地区的环境要求标准也相对最高。因此，在理解北京的非首都功能内涵之后，从环境的角度看，“疏解北京非首都功能”此举的意义在何处，值得进行深入思考。在实施疏解过程中，应加强京津冀区域内的环境保护联动，把生态环境质量改善作为重点，严格控制环境污染的存量和流量，不对河北省增加新的污染物排放，实现京津冀地区的可持续的互利发展。

京津冀；非首都功能；环境

随着经济全球化不断深化，区域经济一体化已经成为各国发展的重要战略。在我国，京津冀地区坐拥首都的核心地理位置，京津冀地区一体化的发展战略不仅能够促进北京、天津、河北地区的协同发展，同时也会对整个国家的经济产生重要影响。国家“十二五”规划纲要中明确提出推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈的发展战略。2015年4月30日，《京津冀协同发展规划纲要》明确了京津冀一体化中三省市的定位，把“疏解北京非首都功能”作为发展规划的核心工作，继续推动京津冀一体化的进程。[1]在京津冀地区，一个比较突出的问题就是环境污染问题，生态环境的保护与建设也将会成为京津冀一体化重点突破的领域之一。因此，从环境的角度看，疏解北京非首都功能的意义在何处，值得我们深入思考。

一、京津冀地区面临的环境问题严重

根据《环境空气质量标准》，2014年，京津冀、长三角、珠三角等区域和直辖市、省会城市及计划单列市中最严重的10个省市，除了济南和郑州外，其他城市全部位于京津冀地区。京津冀区域内13个地级及以上城市，空气质量平均达标天数为156天，比74个城市平均达标天数少85天，达标天数比例在21.9%～86.4%之间。重度及以上污染天数比例为17.0%，高于74个城市11.4个百分点，与2013年相比下降3.7个百分点。其中，北京市达标天数比例为47.1%，与2013年相比下降1.1个百分点，PM2.5年均浓度为85.9微克/立方米，与2013年相比下降4.0%。表1为2014年京津冀地区13个地级及以上城市空气污染超标情况①。

表1京津冀13个地级及以上城市空气污染超标情况(2014年)

污染物指标超标数PM2.5年均浓度:93微克/立方米12个城市PM10年均浓度:158微克/立方米13个城市SO2年均浓度:52微克/立方米4个城市NO2年均浓度:49微克/立方米10个城市CO日均值第95百分位浓度:3.5微克/立方米3个城市O3日最大8小时均值第90百分位浓度:162微克/立方米8个城市

数据来源：中华人民共和国环境保护部。

除大气污染之外，京津冀地区水污染情况同样十分严重。表2中列示的化学需氧量和氨氮都是废水中的主要污染物，其中河北省尤其严重，化学需氧量排放量高达126.85万吨，位于我国31个省市的该污染物排名的前列。除污染外，京津冀地区的水资源严重短缺，例如，2014年北京人均水资源量仅100立方米，只有全国平均水平的1/20,京津冀三地平均人均239平方米，低于500立方米极度缺水警戒线。

表2京津冀地区主要大气污染物排放量情况(2014年)

年份省份化学需氧量排放量(万吨)氨氮排放量(万吨)二氧化硫排放量(万吨)氮氧化物排放量(万吨)2014北京16.881.907.8915.102014河北126.8510.27118.99151.242014天津21.432.4520.9228.23

数据来源：中华人民共和国环境保护部。

京津冀地区的大气和水污染已不仅仅是环境问题，更有可能带来严重的经济问题和社会问题。因此，《京津冀协同发展规划纲要》中也明确指出，生态环保将成为京津冀一体化发展中需要率先突破的三个重点领域之一。

二、京津冀地区环境标准全国最高

在已出台的《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》都对污染严重的京津冀地区作了着重强调和单独要求。

当前我国大气污染十分严重，以可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)为特征污染物的区域性大气环境问题也日益突出，直接损害人民的健康，也影响着社会和谐稳定。2013年9月12日，国务院发布了《大气污染防治行动计划》。作为全国大气污染防治工作的行动指南，该计划为我国未来五年的大气污染防治指明了方向。其中，尤其强调大气污染严重的京津冀地区和长三角、珠三角地区，在详细的措施中，有三条措施要求以上区域提前完成任务，有六个方面只针对京津冀地区和长三角、珠三角地区做出要求，例如要求以上区域在2017年底之前力争实现煤炭消费总量负增长等。2013年9月17日，环保部、发改委等部门又联合印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，旨在逐步消除重污染天气，提升京津冀地区的空气质量(表3)。

表3“大气十条”要求各区域对比

指标京津冀长三角、珠三角其他地区2017年,可吸入颗粒物浓度比2012年下降25%20%、15%下降10%以上基本完成燃煤电厂、燃煤锅炉和工业窑炉的污染治理设施建设与改造2015年底2015年底无要求全面供应符合国家第五阶段标准的车用汽、柴油2015年底前2015年底前2017年底前淘汰2005年底前注册营运的黄标车2015年2015年2017年力争实现煤炭消费总量负增长2017年底2017年底无要求新建项目禁止配套建设自备燃煤电站要求要求无要求新增天然气干线管输能力1500亿立方米以上20152015无要求基本完成燃煤锅炉、工业窑炉、自备燃煤电站的天然气替代改造任务20172017无要求新建高耗能项目单位产品(产值)能耗达国际先进水平国际先进水平国内先进水平新建火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等企业以及燃煤锅炉项目要执行大气污染物特别排放限值要求要求部分城市和地区完成区域、省、市级重污染天气监测预警系统建设201420142015年底联动的重污染天气应急响应体系2013年底2013年底无要求

此外，针对水污染问题，2015年4月2日，国务院为保障国家水安全、加大水污染的防治力度，向相关单位印发了《水污染防治行动计划》。该计划工作目标为“到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转”。在计划中，作为污染问题最严重的地方(主要包括水体污染和水资源短缺)，依然将京津冀与长三角、珠三角区域作为工作目标重点求。如今，京津冀一体化已升级到国家战略层面，环保领域的一体化也是必然趋势，力图给其他区域做出示范效应。由表4中可知，在“水十条”列举的限时完成的措施中，有六项措施京津冀、长三角、珠三角地区需要提前一年完成。此外，对京津冀还单独提出几项要求。

表4“水十条”要求各区域对比

指标京津冀长三角、珠三角其他地区丧失使用功能的水体水体断面比例下降15个百分点左右全部消除无要求工业集聚区建成污水集中处理设施2016年底2016年底2017年底全国所有县城和重点镇具备污水收集处理能力②2019年2019年2020年关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场和养殖专业户2016年底前2016年底前2017年底前测土配方施肥技术推广覆盖率达到90%以上,化肥利用率提高到40%以上,农作物病虫害统防统治覆盖率达到40%以上2019年2019年2020年完成地下水禁采区、限采区和地面沉降控制区范围划定工作2016年底2016年底2017年底地级及以上缺水城市全部达到国家节水型城市标准要求2019年2019年2020年建立水污染防治联动协作机制2015年底2015年底无要求建成统一水环境监测网2017年底2017年底无要求

注：其他要求包括：2018年起，单体建筑面积超过2万平方米的新建公共建筑，北京市2万平方米、天津市5万平方米、河北省10万平方米以上集中新建的保障性住房，应安装建筑中水设施；2020年，缺水城市再生水利用率达到20%以上，京津冀区域达到30%以上。京津冀区域实施土地整治、农业开发、扶贫等农业基础设施项目，不得以配套打井为条件。公布京津冀区域内环境风险大、严重影响公众健康的地下水污染场地清单，开展修复试点。

三、非首都功能内涵

2014年2月，习总书记在讲话中提出，北京非首都核心功能疏解将作为京津冀协同发展的工作重点。那么究竟何为非首都功能呢？这是一个并不容易界定的概念。我们首先可以反过来看，认识到底首都功能是什么。在对北京的功能定位中，它应该作为我国的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。换句话讲，北京作为首都，应该作为国家党政机关机构所在地，应该作为先进文化传播和聚集地、应该作为与国外连通交流的枢纽地以及高科技技术的创新地。除此之外的其他功能应该被视为非首都功能。[2]

具体来看，首先，北京作为一个复合功能的首都，在全国城市经济发展承担着重大责任。在经济发展过程中自然容纳了许多对生态环境破坏严重的一般性制造业。其中包括纺织、印刷、造纸等对水资源高消耗和高污染的行业。此外，近些年来，各地外来人口在批发零售、餐饮、住宿、建筑等传统产业中的比重急剧增多，大型的物流基地、服装批发市场都聚集在小小的中心城区内。这些相对低端、低附加值的经济部门不仅对经济起不到辐射的作用，而且往往造成人口的集聚、能源消耗与环境的破坏。

其次，北京汇集了医疗卫生、教育等优质公共资源，如中央企事业总部、高校、三甲医院等，以医疗卫生为例，全市88家三级医院年诊疗人次超过2亿人次，儿童医院、天坛医院等全国知名医院中，来自全国的患者就诊比例超过70%，周边省份就医患者占到56%，其中河北占到1/4。③这些机构的集中一方面加大了人口的集聚，而另一方面也占用了许多建筑用地而使得生态用地减少。

因此，疏解非首都功能思路中也将重点放在制造业、批发市场、部分教育医疗、高校与行政事业单位这四个主要领域中。

四、疏解非首都功能对京津冀环境的作用

首先，疏解一般性制造业产业与部分第三产业，有利于京津冀区域内产业的重新协调。向外疏解一般性制造型企业以及区域性物流基地、专业市场等第三产业，有利于使资源能够在京津冀地区自由流动、合理配置，成为除北京之外其他地区的发展动力，同时也有利于在京津冀一个更大的区域范围内实现产业结构的合理优化。在针对一般性的产业特别是高消耗产业，疏解采取两种措施：第一，就地淘汰；第二，向天津和河北地区外迁。其中，就地淘汰那些高污染的钢铁企业、有色金融、建材、化工、纺织印染、机械、印刷、造纸等以及那些对水资源消耗较高的行业和生产工艺；对非技术创新型企业、高耗水的农业生产功能外迁。因此，这种调整并不会加重周边地区的环境污染情况。[3]一直以来，由于区域经济发展的不平衡，产业在三个省市分布不合理，京津冀地区面临的环境问题也尤为复杂。因此，应该加强京津冀区域间的以及产业内的循环经济布局，北京市非首都功能的疏散之举可以打破原有的城市功能板块过于集中、污染物排放累积叠加的环境污染格局，重新进行协调与统筹。

其次，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能以及部分行政性、事业型服务机构和企业总部迁出，可以有效地缓解公共服务、资金、人才技术等在北京的集聚，减弱北京对周边地区的“虹吸效应”。之所以北京大城市病如此严重，主要的根源在于教育、医疗、公共服务以及其配套的机构都集中在北京的中心城区，而过度集中的后果就是中心城区内建筑用地多而生态用地少，交通过度拥挤且设施配套不足，人口急剧膨胀、房价高企、空气污染严重、雾霾天比例增多、环境恶化等问题日益凸显。优质资源的过度集中使北京早已超过了自身的承载能力，经济发展也受到制约。将中央机关、企事业单位、教育、医疗等由东城区、西城区、海淀区、朝阳区等地区转移到周边通州、顺义、大兴、房山、平谷等以及河北部分区县等，进行重新布局，以北京市政府的迁移作为一个尝试，目的在于吸引经济资源在新区域内的聚集，把新区域作为政府投资的重点，一方面可以缓解北京城区内的交通、人口、房价以及严重的环境污染问题，有效治理北京的大城市病，另一方面又带动了新区域的经济增长，这对于北京自身的经济社会持续发展和京津冀协同发展都是共赢的。

最后，集中疏解和分散疏解并行，作为不会造成新的环境压力保障。解决环境问题与经济发展之间的矛盾，本就为京津冀一体化的目标之一。对于整个区域的防止污染不能只停留在表面工作上，应该从根本上解决其中的问题。环境资源的超载是制约京津冀发展的主要原因，尤其是河北在环境容量、水资源、能源等方面并没有其交通承载力和土地方面的优势，如果此时环境占用继续膨胀，恐怕对环境污染防治带来的压力也会越来越大。因此，在京津冀协同发展规划提出集中疏散制度：包括进行建设集中承载地，疏散部分中央行政及企事业单位，跟进医疗、教育、文化等公共服务单位；沿京沪、京广、京九等铁路通道沿线，选择若干个中小城市使其发展成各具特色的“微中心”。除了集中疏散制度，还提出了分散疏解部门，鼓励和引导相关企业单位向京津冀地区之外的区域进行疏解和转移。向京津冀区域之外进行疏导，两种制度并行，能够有效缓解疏解过后对北京周边地区造成的环境压力。

五、政策建议

在实施疏解过程中，应该积极抓好污染企业停产淘汰的落实工作，加强京津冀区域内的环境保护联动，把生态环境质量改善作为重点。在迁出后的产业布局中，要充分考虑京津冀区域间、产业间的低碳和循环布局，鼓励并监督企业严格参照环境标准，大力发展循环经济，对生态环境进行建设和保护。

在京津冀一体化进程中，河北省作为北京转移出产业的承接一方，北京资源的转移势必会对河北省造成资源上的支持，但同时也不可避免地会在历史遗留的环境污染的基础上，又增加许多新的问题。[4]因此，政府在具体实施有关产业和企业转移过程中要严格控制环境污染的存量和流量，不对河北省增加新的污染物排放，实现京津冀地区的可持续的互利发展。

注释：

① 环境保护部发布的2014年重点区域和74个城市空气质量状况。

② 县城、城市污水处理率分别达到85%、95%左右。

③ 法治中国(http://www.china.com.cn/legal)。

〔1〕 陈弘仁. 四大非首都功能将疏解出北京城——北京市发展改革委主任卢彦详解疏解思路和举措[J]. 中国经贸导刊,2015(22):10-11.

〔2〕 文魁. 首都功能疏解与区域协同发展[J]. 城市管理与科技,2014(4):10-12.

〔3〕 赵弘. 北京大城市病治理与京津冀协同发展[J]. 经济与管理,2014(3):5-9.

〔4〕 张可云,蔡之兵. 北京非首都功能的内涵、影响机理及其疏解思路[J]. 河北学刊,2015(3):116-123.

(责任编辑周吉光)

Understanding the Importance of Ease Beijing Non-capital Function from an Environmental Point of View

WANG Xiao-rao

(Postdoctoral Research Station of Industrial and Commercial Bank of China, Beijing 100025)

On April 30, 2015, "Beijing, Tianjin, Hebei Cooperative Development Plan" clearly clarified the position of the three province in the process of integration, and underlined the "ease Beijing non-capital function" as a core development planning. Beijing, Tianjin and Hebei are facing a very serious environmental pollution problem, three regions have relatively highest standards required. Therefore, after understanding the connotation of Beijing's non-capital function, from an environmental perspective, what is the significance of "ease Beijing non-capital function" of the move, worth pondering deeply. In the implementation process, the government should strengthen environmental protection link between the region of Beijing and Tianjin, consider the ecological environment as the focus of quality improvement, strict control of stocks and flows of environmental pollution and not add new pollutants in Hebei. Finally, it can achieve sustainable and mutually beneficial development in all the regions.

Beijing-Tianjin-Hebei region; non-capital function; environment

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.012

2015-10-21

王晓娆(1989—)， 女，河北承德人， 经济学博士，中国工商银行博士后工作站博士后， 主要从事跨国直接投资、国际金融史研究。

F061.3

A

1007-6875(2016)01-0071-04

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.012.html网络出版时间：2016-02-2015：30