公共受托人制度浅议

赵英

摘要：公共受托人作为法人受托人，除了可以是财产管理者，同时，也是财产的保管者。公共受托人由政府指定，代表国家从事信托事务。公共受托人作为法人机构，担任受托人，管理信托财产的依据源于法律的规定。在无法找到受托人的情况下，通过法院指定公共受托人，这样老年人的财产有了可靠地管理保障，同时，也可以创造部分利益。总体来说，公共受托人在信托体系中承担兜底性财产管理人角色。公共受托人未来在我国可以在老年人财产管理方面发挥一定的作用。

关键词：公共受托人；信托；财产管理

中图分类号：D922.282 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）022-000-02

公共受托人这项制度是从新西兰开始兴起的，新西兰在1872年制定了《公共信托办公室法》，如果遗嘱执行人难以指定受托人、妇女儿童寻找受托人困难、受托人死亡或离职尚未找到合适受托人以及委托人没有找到合适受托人，在这几种情况下，根据法律规定，可要求政府指定公共受托人，从事信托管理。20世纪初的英国，受托人欺诈案件频频发生，传统受托人的发展出现了困境，与此同时，人们希望能够获得更高质量的受托人服务的要求却增多。1906年，英国制定《公共受托人法》，根据该法规定，公共受托人作为法人受托人，不仅可以担任财产管理人，还可以担任财产保管人。[ 除财产管理人、财产保管人外，按照当时的法律规定，公共受托人还可以担任普通受托人和司法受托人。但本文主要讨论财产管理制度，故只讨论公共受托人作为财产管理人和财产保管人的情形。]公共受托人由政府指定，代表国家从事信托事务。公共受托人虽然是独立的法人机构，作为受托人，其执行信托财产都是以法律为基础的。在无法找到受托人的情况下，通过法院指定公共受托人，一方面可以使老年人的资产获得管理，另一方面，也可以创造出一定利益。总而言之，公共受托人在信托体系中承担兜底性财产管理人角色。

一、公共受托人制度概述

英国1906年《公共受托人法》建立了一个以公司为组织形式的独立终止机构——公共受托人办公室，它又被称作“公共受托人”，其性质是永久存续的独立法人。一般情况下，如果法院指定了公共受托人为受托人，那么，当事人无需担心公共受托人不但让或改变受托人这种情况的出现，也不用担心如果被指定新的受托人而导致的一些麻烦。被指派的公共受托人会对相关的业务进行妥善处理，公共受托人办公室具有各个种类的信托，每一类信托都有相对应的管理人员和体系，与此同时，投资是由那些声望比较高的专家和顾问商讨决定的，并且每个信托的法律事务都是要通过法律顾问来办理。另外，公共受托人虽然是一个独立的机构，作为单独受托人，在一定程度上他与私人受托人是有区别的。例如，信托文书中如果未特别注明是授权某一私人受托人来执行该事务，那么，执行该事务的私人受托人可以是两名或两名以上，但是公共受托人则不允许这样的情况发生。公共受托人作为永久存续的独立法人，当事人如果找不到合适的受托人，就可以申请公共受托人担任受托人。

二、公共受托人制度的财产管理

公共受托人作为管理的主体，在财产管理上其主要的职能在于财产保管受托人和小额财产管理人。公共受托人的财产管理功能的具体体现在财产管理职能设置和权限分配上。

（一）公共受托人的财产管理职能。

一是作为财产保管的受托人。这是公共受托人的主要功能之一。公共受托人作为财产保管的受托人，这项功能使得公共受托人不仅对信托财产具有保管权，也可以对其进行管理和支配，并且对所有的信托证券具有保管权，支付所有的费用。如经公共受托人允许，费用也可以由指定的管理受托人承担。信托保管人主要目的是是为了实现信托，因此，如果不是信托条文中特别说明只能委托一名受托人执行信托事务，就可以设定两名及以上管理信托人。

二是作为小额财产的管理人。信托资产的价值少于1000英镑的，任何人都有权向法院申请由公共受托人来管理该笔财产。特别是当没有受托人愿意管理这么小数额的信托财产时，公共受托人是小额财产最合适的受托人。根据法律规定，公共受托人没有法院的委托，无法行使转移财产的权利。而如果被允许全力管理信托财产，公共受托人有权对股票类信托财产进行转移，在这样的情况下，受托人需以签订合同的方式管理信托财产。根据法院规定，为了方便财产管理，小额财产的管理职责由公共受托人代替法院执行；在任何情况下，小额财产的管理人是公共受托人，而非法院。

（二）公共受托人的财产管理的权限。

公共受托人的权利受到信托的限制和排除，但这些规定不会影响因遗嘱和协议而引起的信托本身，因为公共受托人执行因遗嘱和信托协议而引起的信托，而且该部门包含了此业务。

这一类信托业务形式种类比较多，主要收入来源是老年人、体弱多病的人或者是年轻人。所以，公共受托人不能因为信托财产价值较小而拒绝信托。①

公共受托人有权接受或者有义务接受信托业务，但业务范围受到限制。公共受托人不得进行下列信托业务：为了债权人利益签订契约而产生的信托、法律规定公共受托人担任官方受托人或破产受托人而公共受托人认为所管理的财产即将破产的信托、具有宗教性质或慈善性质的信托（这些被称为公益信托）。同时，禁止公共受托人管理和执行信托，这项禁止性规定不是绝对的，可以被放宽标准。

任何信托发起人可以排除选择公共受托人，无论是遗嘱、合同还是其他法律文件。公共受托人如果没有取得业务资格，法院可以撤销其受托资格，与此同时，公共受托人也可以拒绝接受信托。法律规定的公共受托人的权利的限制和排除非常广泛，但是仅限于在司法领域。这对于防止公共受托人被强迫卷入财产赠与人和债权人之间的纠纷和防止信托所带来的其他风险，是非常重要必要的保护措施。

三、公共受托人制度引入我国的可能性

在老年人不能利用营业信托解决养老问题，又没有近亲朋友愿意承担老年的生活照顾和老年人财产管理问题，或者负有义务的近亲属不能履行相关职责时，可以引入公共受托人解决老年人的财产管理问题。

公共受托人可以考虑由民政部门或者其他政府部门牵头设立公共受托人，公共受托人可以承担起管理无人照管的老年的生活，包括生活的照顾和财产的管理。当然，囿于能力和职责上的限制，公共受托人可能不方便直接承担相应的管理职责。因此，公共受托人也可以是为老年人选择受托人，公共受托人担任保护人或监察人的职责，同时，公共受托人应当负责监督受托人的工作，保护老年人的利益。

某种意义上，在养老信托制度中，公共受托人是营业信托和民事信托制度的补充，可以有效弥补营业信托、民事信托中不能很好解决的养老信托问题，属于一种兜底性的制度规范。

值得注意的是，北京市在2015年7月27日颁布实施了《特殊家庭老年人通过代理服务入住养老机构实施办法》（以下简称《实施办法》），该条例是为了解决那些特殊老年人群体（包括失独老人在内）入住养老机构、就医无监护人签字等所面临的实际困难。同时，也排除养老机构尤其是社会力量举办的养老机构，由于需要持续支付费用或者是别的一些突发状况所引起的纠纷或是经济损失。通过《实施办法》中的规定可知，代理服务机构主要是接受特殊家庭老年人委托，协助其与养老机构签订《北京市养老服务合同》，当老年人生病或是发生紧急情况需要接受医疗救治时，代为办理其住院登记、手术签字等相关事宜，在申请人权益受到侵害时，代理特殊家庭老年人进行维权以及其他经双方约定的服务事项。[ 《特殊家庭老年人通过代理服务入住养老机构实施办法》第8条]从该规定上看，代理服务机构具备“公共受托人”的某些职责，只不过其没有明确说明运用信托原理解决相关问题。据了解，北京市经过招标，确定一家基金会作为全市特殊家庭老人入住养老机构的代理服务机构。从2016年1月起，这家基金会将为需要入住养老机构的无子女老人提供担保服务，并在老人出现疾病时代为办理住院登记、手术签字等。可以看出，这项制度已有了公共受托人的雏形，但运行效果如何，还有待进一步观察。未来可在现有类似制度的基础上，通过立法规范，构建我国的公共受托人制度，以解决老年人及其他特殊人群财产无人管理的难题。

注释：

①朱耀文：《英国公共受托人制度研究》，第31页，华东政法大学2012年硕士论文。

参考文献：

[1]肖敏娟.信托受托人法律制度之比较研究[J].衡阳师范学院学报，2005（05）.

[2]张淳.试论受托人违反信托的赔偿责任——来自信托法适用角度的审视[J].华东政法学院学报，2005（05）.

[3]沈四宝.商事信托制度的现代发展[J].甘肃政法学院学报，2005（04）.

[4]马涛.论信托受益权的性质[J].漯河职业技术学院学报（综合版），2005（01）.

[5]孙立.信托市场信息监管与法制建设[J].中国创业投资与高科技，2005（02）.

[6]潘杨华.信托受托人法律责任比较研究[J].洛阳大学学报，2004（03）.