城中村中小河流污染治理引入PPP模式法律问题研究

王雪原　谢凌云　李燕

摘要：目前很多城中村的中小河流污染特别严重，不仅影响居民生活质量也影响了城市形象。PPP模式的发展为城中村中小河流的污染治理提供了创新形式，本文以上海市闵行区为例，探析城中村中小河流污染的现状，提出引入PPP模式进行综合治理，并对相关的法律问题进行了分析。

关键词：城中村；中小河流污染治理；PPP模式；法律问题

中图分类号：F299 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）022-000-02

一、引言

城中村是我国城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后之间的矛盾造成的一种特殊现象，是在城乡二元格局依然存在状态下农村被动城市化的产物。[1]上海在推进城市化的过程中，由于大量外来务工人员入侵，也不可避免的出现了类似城中村的现象。环境资源不堪重负，中小河流污染严重，许多河流都成为黑臭河流，断头河流，影响居民生活质量和城市形象。PPP模式的发展为城中村中小河流的污染治理提供了创新形式，本文以上海市闵行区为例，探析城中村中小河流污染的现状，提出引入PPP模式进行综合治理，并对相关的法律问题进行了分析。

二、上海市闵行区城中村及中小河流污染概况

自从改革开放以来，上海作为全国最发达的地区之一，吸引了大量的农民工来到这里。闵行区作为上海最靠近市中心的郊区之一，由于交通便利、地理位置好，涌入大量农民工来此定居。当地居民受利益驱动，违法搭建临时房屋出租给外来人员获取租金收益。因此，“接吻楼”、“握手楼”、“一线天”现象到处可见。[2]同时由于城中村环境保护基础设施落后，外来人员文化素质不高以及管理不到位，使得城中村变得脏、乱、差。

在对华漕镇许浦港、姚墩港以及七宝镇唐家浜三条重污染河流实地调研后，我们发现河水都呈深绿色，河面上漂浮着各种生活垃圾，河堤上清晰可见建筑垃圾。河两岸还有很多的违章建筑未拆除，居民的生活污水、粪便管道直通到河里，而且还可以闻到恶臭味。我们还发现污染河流都属于断头河。根据调研我们发现污染的原因主要有两个，一方面河流目前仍直接接受当地的生活污水直排，且污水排量大，远超河道自净能力，导致河道富营养化严重，水质变坏。另一方面河流的水系不畅，水动力不足，水体交换不利，也是造成河流黑臭的原因之一。对此采取的措施主要有：首先是拆除违章建筑，经过对违章建筑进行排摸，然后制定整治方案。其次通过实行“河长制”，一河一策，进行底泥疏浚、截污纳管、打通断头浜、沟通水系及水生态修复等多管齐下整治河道。但这些措施效果不是很明显，长期看就是需要引入PPP模式通过区域的整体开发彻底解决城中村带来的问题。

三、城中村中小河流污染治理的PPP模式

PPP模式是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。[3]城中村中小河流污染治理引入PPP模式，就是政府与社会资本合作来治理城中村的中小河流污染问题，具体是指在现有的法律法规体系下，在双方签订的PPP协议基础上，由政府与社会资本合作规划城中村中小河流治理的施工方案和融资方案，政府负责监督项目实施，社会资本负责项目的具体营运，双方共担风险、共享收益，最后提高中小河流治理的效率和城中村的环境质量。

为了说明城中村中小河流污染治理引入PPP模式的可行性，我们从政策环境、国外实践以及国内探索三个方面进行了探究。

首先，随着我国市场化改革的不断深入，国家出台了许多鼓励政府与社会资本合作的政策法规。2014年以来国家发改委、财政部不断出台有关政府与社会资本合作的通知或指导意见，2015年针对水污染专门出台了《关于推进水污染防治领域政府与社会资本合作的实施意见》和《水污染防治专项资金管理办法》，2016年6月又刚刚发出《关于申报水污染防治领域PPP推介项目通知》，这些法律文件的出台为项目提供有利的政策环境。

其次，国外的PPP模式发展较早，法律规制比较成熟，其发展经验值得我们借鉴。例如英国采取的就是财政部主导下的“政策+指南”的法律规范形式，加强监管体制的建设并制定详细具体的操作规程和争端解决机制；澳大利亚依靠的是建立了专业的管理机构和完善的法规体系，注重风险管理、明确双方责任并建立了严格的绩效评价机制；而美国是与本地的实际情况紧密结合的PPP模式。这些经验给我们的启示就是要建立完善的法律制度、发挥政府的作用还要注重社会公众的参与以及结合当地实际。

最后，虽然国内的PPP发展较晚，但是在财政部和发改委的力推下，近两年国内PPP也开展的如火如荼，我们对全国PPP项目库中河流综合治理项目进行了实证研究，在8042个PPP项目中有432个关于生态建设和环境保护，涉及到河流综合治理的项目有138个，我们对这138个项目的运作方式和回报机制进行了统计，结果如下：

通过以上分析我们可以得出河流综合治理PPP项目最大的特点就是它属于公益性或准经营性的项目，回报机制大都靠政府付费或政府补贴的方式。

四、城中村中小河流污染治理引入PPP模式的新思路

闵行区城中村中小河流污染治理引入PPP模式既因为其公益性和非经营性特征而难以吸引到社会资本的参与，又因为城中村改造涉及到拆迁、赔偿等复杂性问题，使得成本增加，困难加剧。为此，本项目组对成功的水污染治理PPP项目——南宁那考河水环境治理项目进行了研究，发现两个项目具有很多相似的地方，例如：都是采用PPP模式进行城中村的黑臭水体进行治理，另外两个项目都得到当地政府的高度重视，能够得到政策的支持。

整个那考河项目包括河道整治、截污、生态、沿岸景观、污水处理厂、海绵城市示范工程和信息监控工程等七项工程。项目的估算投资额10.01亿元（后实际调整为11.9亿），项目公司注册资本金为总投资额的20%（实为2亿元），其余为负债融资，由项目公司中的社会资本负责具体落实。此项目的投融资结构并不复杂：由南宁市财政局向南宁市内河管理处拨付财政资金，当地政府的建宁水务集团与中选的北京排水集团通过股权出资（北排所持股权比例为90%，建宁水务所持股权比例为10%）成立项目公司，项目公司与南宁市内河管理处签订PPP合同（资产归政府方所有）并提供服务，后者向项目公司支付流域治理服务费，而金融机构则向项目公司提供债务融资。那考河项目采取按效付费的方式，需要设立绩效考核指标并对水质水量进行监测。

借鉴那考河水环境治理项目的经验，本项目组提出了PPP框架下闵行区城中村中小河流污染治理的新思路—“综合治理、按效付费”。具体的内容包括城中村内黑臭黑道的整治、挖填土方、新建护栏、防汛通道、泵站、桥梁、水体修复、种植绿化、埋设污水管、工业、生活污水收集管以及其他关于城中村基本生活设施改善的工程。项目的运作模式就是代表政府出资的企业和社会资本共同出资建立一个开展城中村中小河流综合治理的项目公司，再由项目公司与政府部门签订PPP项目协议，项目公司负责约定工程的设计、建设和维护，由政府部门按照河流综合治理的绩效支付服务的费用，并以项目的公司的名义向金融机构进行债务融资。

五、城中村中小河流污染治理引入PPP模式的法律问题

（一）项目公司与政府部门签订PPP协议性质分析

目前对于项目公司与政府部门签PPP的协议的性质存在很大争议。其中所涉及的具体问题有：公共部门与私人部门之间为共同提供公共服务而签订的协议是属于公法性质还是私法性质？该协议是行政合同还是普通民事合同？针对该协议发生纠纷之后该通过何种诉讼方式来解决法律争议？本文认为，为生产、提供公共服务而签订的PPP协议，其中基于公共利益的考虑，政府在其中享有一定的“特权”是肯定的，但不可否认PPP协议在实践中越来越凸显私法的特性，在PPP项目中既要遵循平等、公平竞争原则又要体现诚实信用、保护私有产权和遵守契约精神原则，因此其应是兼具公法与私法性质的混合合同。

（二）契约精神在城中村中小河流污染治理PPP项目中的体现

上文在对国内河流治理PPP项目分析时已经指出其属于公益性或准经营性的项目，回报机制大都以政府付费或补贴，若政府不及时付费社会资本就无法实现盈利，而社会资本不遵守协议治理河流，城中村环境就得不到改善，所以遵守契约精神在PPP项目中至关重要。首先应当遵守契约自由精神，在环保PPP项目引入时应当依照公开、公平、公正的原则，引入招标、投标、竞争性磋商等竞争机制，扩大缔约方范围，保障政府能够选择最专业最利于实现物有所值的环境治理企业参与到PPP项目中。其次应当遵守契约正义精神，体现为政府与社会资本的权利义务分配公平以及风险分配给最有利于掌控风险的一方，从而实现物有所值目标。最后应当体现契约严守精神，不因政府方相关变化使得合同不能按约履行，而且政府应当按期足额支付服务费用，保障社会资本利益。

（三）城中村中小河流污染治理PPP中政府的角色

在城中村中小河流污染治理PPP中政府至少承担着三重角色的责任和义务：规则的制定者与执行者、公共服务的采购者和提供者、公共服务的监管者。首先政府必须首先通过制定法律、法规等法律文件建立一个可吸引私人投资而又能实现公共利益的法律框架。其次作为公共服务的采购者和提供者，公共部门应和私人部门共同参与决策，共同参与公共产品的提供，并且共同承担项目有关的风险、成本与投资，寻求实现双方利益的共赢。最后作为监管者，政府要制定河流治理的的质量标准，并对城中村河流治理的过程和结果进行监督。

（四）城中村中小河流污染治理PPP中公众参与机制

城中村中小河流污染治理PPP项目是政府为社会公众提供环境公共服务的一种方式，在此过程中政府依然是履行公共服务职能，而社会公众是环境服务的直接消费者，环境服务的质量高低直接影响到社会公众的切身利益，当然有权利参与到PPP项目中。为保障城中村中小河流治理PPP项目社会公众的参与权利，首先应当转变政府的观念，让政府认识到公共参与是公共项目决策的重要环节，能够使项目更好地反映民意，并且通过公众对于项目的监督，提升环境服务的质量；其次应当通过法律来保障环保PPP项目中公众的参与，明确参与主体、方式、程序、具体事项。最后，应当充分发挥科技进步的作用，发展多元化的公众参与模式，例如强化电子政务。

参考文献：

[1]陈柳钦.我国城市化进程中的“城中村”现象及其改造.管理学刊，2010，6：48-53.

[2]高霞.我国城市化进程中城中村改造问题的研究—以上海闵行区城中村为例.今日中国论坛.

[3]陈婉玲.公私合作制的源流、价值与政府责任.上海财经大学学报，2014，16（5）.

项目名称：《城中村中小河流污染治理引入ppp模式相关法律问题的调查研究—以上海市闵行区部分污染河流治理为例》。

项目编号：2016—4—001。

本文系2016年度华东政法大学研究生创新能力培养专项资金课题项目。