关于加快促进新疆城乡一体化的若干思考

摘要：党的十八大明确提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。新疆正处于经济社会发展的战略机遇期和社会转型的关键时期，由城乡差距引发的不稳定因素和深层次矛盾日益凸显，必须加快促进城乡发展一体化，缩小新疆城乡发展差距，才能实现新疆跨越式发展和长治久安。

关健词：新疆；城乡一体化

中图分类号：F127；F291 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）022-000-02

一、城乡一体化的深入推进是新时期的战略要求

（一）城乡一体化理论提出的时代背景

城乡一体化这个说法和理论，最早是在苏南地区提出的。在1983年，苏南地区的乡镇工业异军突起，但发展中遇到了计划经济体制下城乡分隔的障碍，使乡镇工业不能顺利的发展。所以，有些市、县就提出来政府要对辖区内的城市和农村、工业和农业实行统筹兼顾的调节和安排，提出要实行城乡一体化。这个概念和做法，符合当时经济发展和乡镇工业发展的实际，所以不胫而走，产生了较为广泛的影响。

城乡一体化在政策取向上，要求相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，城乡协调发展，城乡差距逐步缩小。但从1984年起，改革迅速转入城市，农村改革趋于停滞，要素资本向效率和回报更高的城市流动，国家也采取了诸多城市偏向型政策，这都导致改革开放以来已经开始缩小的城乡差距再度被拉大，也出现了很多问题，如城乡居民收入比由1984年的1.8：1扩大为2002年的3.11：1；三提五统导致农民负担持续加重，以及在城市化过程中农地问题突出等。城乡二元结构造成的深层次矛盾问题也非常突出：城乡社会事业和公共服务水平差距较大；城乡要素市场的分割，也使得以工促农，以城带乡的通道受阻，制约了农业劳动生产率的提高，阻碍农业生产的发展。同时二元制度演绎出二元社会，二元社会反作用于二元制度，造成了一个中国最庞大的弱势群体。

近些年来随着中国与世界经济的深度融合，中国的农业更加面临全球化的竞争，这就要求农业生产必须尽快从传统的一家一户的经营模式实现转型，走现代农业道路，同时，城镇化的推进，也使得大量土地需要集中经营，新的发展时期，要求我们下一步的发展战略需要从倾向“分”到强调“统”， 构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大发展战略，去加强薄弱的农业基础，去扶持落后的农村发展，去加快缓慢的农民增收。同时，释放出农业现代化、新农村建设和农民工市民化的巨大需求潜力，去要克服当前经济下行的压力。

进入21世纪以来，随着研究和实践的不断深入，国家破解城乡二元结构，形成新的城乡发展战略的思路也在不断清晰。2012年11月，党的十八提出并论述了“城乡发展一体化”的新理论，指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重上之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径”，要“形成以工促农，以城带乡，工农互惠，城乡一体的新型工农，城乡关系。”

（二）城乡一体化本质内涵

从本质上看，城乡一体化的本身是一个复合概念，是社会经济文化等长期发展的动态过程，是城乡关系中的最高级阶段。城乡发展一体化指打破城乡分割、分离、分立的状态，从经济、社会政治、文化、生态五方面缩小城乡差距、推进城乡融合、促进城乡共同发展。城乡一体化不是城乡对立，不是城乡分治，也决不是城乡形态和功能的一样化、一元化和同质化。作为发展目标，就是要实现使城乡居民在政治权利、收入分配、社会福利等方面逐步趋于平衡、趋于公平、趋于均等，使城乡居民共享改革发展成果。

二、新疆城乡发展一体化面临的特殊困难和问题

（一）新疆疆乡发展一体化的现状

1.从产业结构上看

新疆三次产业结构由2014年的16.6∶42.6∶40.8调整为2015年的16.7∶38.2∶45.1，对比于全国的三次产业结构由2014年的9.2∶42.6∶48.2。

新疆的第一产业水平明显高于全国平均水平：说明新疆的农业比重，也间接说明新疆的农业效率偏低。新疆的工业发展不平衡，轻工业偏轻，重工业偏重：历史的原因使新疆形成了以石化能源为主要能源结构的现状，目前新疆经济正处于新旧动力转换的艰难过程中，工业传统产业占比较高，石油、钢铁、有色等重点行业回落态势明显，而装备制造、新能源等新兴产业虽然增长较快，但产业规模小，这些都影响着新疆的可持续发展。新疆第三产业低于全国平均水平且内部结构不合理：交通运输，仓储这些代表队现代新兴产业发展方向的物流业在第三产业的比重不是很大。

2.从就业上看

新疆第二产业尽管产值高，但吸纳劳动力十分有限，存在劳动力挤出效应。目前新疆第三产业从业人员还不到全部从业人员的40%，而发达国家第三产业就业比重大都在60%以上，可见，新疆第三产业的就业水平不但远远落后。

3.从城乡居民人均收入比较看

2015年，新疆城乡收入比为2.79：1 ，这里计算的人均收入统计如果考虑到城镇居民的货币收入与农村居民的全部收入，把城镇居民享受的医疗、教育、失业保障、福利和实物收入等非货币因素考虑进去，考虑农民收入中又有相当一部分要作为下一年度的生产性投入，以及社会上的高收入群体的收入经常被低估而低收入群体（尤其是农民）的收入被高估的情况，新疆城乡居民收入差距应该更大一些。

（二）新疆城乡一体化面临的问题和困难

新疆城乡一体化面临的问题和困难，既有国家宏观经济政策上的缺憾，也有传统制度设计上的动因，更多也受到新疆的自身发展的自然条件和资源禀赋影响.

1.新疆特殊的地理气候和绿洲经济特征

新疆区域内经济发展不平衡，南疆地区自然条件恶劣，水资源较少，生态环境脆弱，沙漠面积较大，基础设施落后；南疆地区产业结构层次低，工业化水平低，严重制约了经济的发展；过度的土地开发，加剧了土地的盐碱化和沙漠化，人地矛盾突出。而北疆以天山北坡经济带为例，人口仅占全疆的23.1%，生产总值却占了52.2强，财政收入占了46.9%，其中各项税收占了54.3%。

新疆独特的地理气候条件使得绿洲地区经济社会发展难以摆脱资源，环境的困扰。从整体上看，新疆农业是灌溉农业，耕地分布较散，生产规模较小。由于人口增长速度远远高于耕地增长速度，绿洲资源消耗压力和生态环境保护压力都在不断加大。新疆自身的气候与地理特征决定了新疆生态系统的脆弱性和难以修复性。经济建设和生态环境承载能力间的矛盾很难化解。

农业自然条件脆弱，基础设施建设滞后，影响农民增收。南疆四地州气候干旱，植被稀少，风沙频繁，自然环境恶劣，生存条件极差，沙漠、戈壁和高原占总面积的90%，其中和田占到96.3%。年均降水低于80毫米，年均蒸发量达2300毫米以上。农业用水矛盾十分突出。南疆沙漠化、荒漠化危害严重，生态环境的承载压力越来越大，对农业发展、农民增收约束更加明显。

2.新疆农业产业化水平低、农牧民劳务收入少、农牧区社会化事业相对落后，自我发展能力弱

新疆作为多民族聚居的边疆地区，一方面，农牧民农村劳动力平均受教育年限较低，文盲半文盲率较高，接受职业技能培训的农物民比例较低。另一方面，浓厚了民族习俗和宗教信仰使新疆少数民族农民学习汉语的意识和机会都较缺乏，语言障碍明显。

新疆地处边境地带，空间结构给分散，生产生活环境恶劣，技能型人才流失严重，基本公共服务能力建设的投入大，运行成本高，服务效率低下，农村特别是偏远地区公共资源较为缺乏，农村社会自我发展能力较弱。城乡公共资源配置不公平将阻碍新疆城乡一体化建设的进程。

3.新疆工业化、城镇化水平低，以工促农，以城带乡难度大

从工业化发展来看，地方工业和加工制造业发展严重不足，轻重工来比例严重失衡。轻工来及其他劳支密集型产业发展滞后，非公有制经济基础占地区生产总值比重仅为30%左右，就业系数低，难以促进城镇人口聚集；加之产业园区大多远离城镇工业化与城镇化相对脱节，就业与居住过度分散，不利于城镇化发展。

新疆城镇化水平在全国也处于落后地位。2014年新疆城镇化率是 44.5% ，2015年48% ，城乡关系如何协调，城市和工业如何反哺农村和农业已成为制约新疆城乡发展一体化的最大瓶颈。

工业化、城镇化发展滞后，对农村发展带动不强，影响农民增收。南疆四地州发展整体落后，直接制约了农业农村发展和农民增收。2013年，南疆三地州人均地区生产总值仅占全区平均水平的32.6%。南疆四地州三次产业结构比重一产超过30%、二产不到30%、三产虚高为40%，工业比重很低，还是农业主导型的经济。受多发频发的暴恐事件影响，南疆四地州政府有组织转移内地务工人员大大减少，大量未就业低龄化少数民族人口就业问题，成为一个时期以来各级党政及社会各界广为关注的难题。

4.新疆扶贫开发面临的特殊困难和问题

一是连片特困地区贫困问题突出。南疆四地州是我国少数民族贫困人口最多，面积最大的集中连片特殊困难地区。扶贫开发工作重点县占全疆的2/3，贫困村也占全疆的2/3，克州贫困人口已经达到75%，贫困问题非常突出。到2014年末，南疆四地州仍有农村扶贫对象186.62万人，占全疆扶贫对象人口的85.2%，其中还有64万农牧民居住在沙漠边缘和偏远深山区、石山区的贫困村，脱贫增收任务艰巨。

二是贫困地区综合经济实力相对较弱，从南疆三地州现有的资源禀赋条件来看，在明显缺少能源和矿产资源支持的前提下，又面临人多地少、干旱少雨的自然环境，产业结构单一低度化，生产水平低下，严重影响着贫困地区经济社会的整体发展。

三是致贫困素复杂，整体脱贫难度较大。南疆还有极为严重的思想文化精神方面的贫困。等靠要、平均主义、安于现状的思想观念非常重，不以懒贫为耻，反而争夺贫困帽子，恐惧脱贫的想法也普遍存在。

三、加快新疆城乡一体化对策思考

1.注重城乡一体化的顶层设计

各级政府应当研究借鉴国外成功经验，把城市和乡村作为一个整体，通盘考虑、统筹谋划、一体设计，实行城乡总体规划、土地利用总体规划、产业布局总体规划等多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。

2.扎实推进新疆农业产业化，推进新型工业化，为新疆城乡发展一体化提供产业支撑

新疆城乡发展一体化，首要解决新疆城乡居民收入差距的问题，就是要增加农民的收入。结合市场需求，围绕粮、棉、果、畜等主导产业和优势特色产业，大力实施优势资源转换战略，优先发展对农业生产影响大、与农民增收关联度高、外资出口拉动强劲的优势农产品加工业，不断完善企业、中介组织、农户间的利益联结机制，促进新疆农业产业化持续健康发展，拓宽农民非农产业增收领域。

3.加快推进农牧业大区向农牧业强区转变，以“强区”实现富农

北疆地区要抓住机遇，积极发展多种形式的农业规模经营，促进农牧业现代化迈上新的水平；南疆地区人均耕地少，在土地流转、规模经营、工商企业下乡等方面要稳妥推进。要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。继续把民生建设的重点放在南疆。将少数民族就业作为南疆民生工作的重中之重。支持南疆四地州发展符合当地特点、有一定基础、稍加扶持就能增加就业的短平快项目。

4.切实发挥新型城镇化在城乡一体化中的引领导作用

推进以人为中心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，并在城市建设投融资机制、农业转移人口市民化特别是户籍制度改革方面作出了重大部署。重点发展地州中心城市，放开中小城市和小城镇落户条件，加强城镇基础设施建设，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。

5.创新新疆城乡发展一体化体制机制

一是统筹城乡产业发展，提高农业的竞争力。首先，加大农业扶持和补贴的力度，积极调整补贴的范围和重点。其次，设立农业产业发展基金和风险调节基金，专门用于现代农业产业技术体系建设。再次，发挥金融的支持作用，强化金融机构服务三农职责。

二是统筹城乡公共服务，建立健全社会保障制度。新疆要完善对农村困难群体的救助体系，逐步扩大农村社会保障覆盖面。一是建立多层次、多类型的农村合作医疗，提高农民医疗补助标准；二是在具备条件的地区，加快建立农村最低生活保障制度，将家庭养老和社会养老保险结合起来，建立和完善农村社会养老保险制度。

四、结语

推进城乡发展一体化是人类发展到现阶段的必然产物。它是一个长期的过程，新疆作为多民族地区，城乡发展一体化要从实际出发，结合绿洲经济的特点，因地制宜，才能行稳致远。

作者简介：谭永羡，新疆维吾尔自治区党校经济学教研部讲师，研究方向：区域经济学。