国外中央银行财务预算制度对比及启示

【摘 要】本文从中央银行财务预算的概念及意义入手，对比分析了国外中央银行财务预算制度，从5个方面提出了完善我国中央银行财务预算管理工作的意见建议。

【关键词】中央银行；财务预算制度；对比；启示

一、中央银行财务预算的概念

中央银行财务预算是反映中央银行未来一定预算期间内的预计财务状况和经营成果，以及各项收支等经济指标的总称，是以未来一定时期战略决策和目标规划的财务数据以及责任约束为依据，结合实际情况，围绕着中央银行履职目标制定的综合财务规划。

二、中央银行实施财务预算管理的意义

1.预算管理是加强中央银行治理的内部保障。中央银行肩负着制定和执行货币政策、维护金融稳定、规范金融秩序、防范金融风险以及提供金融服务等重要职责。随着经济全球化、金融国际化的进程加快，中央银行在各国金融体系中的地位进一步加强，对保障金融稳定的作用更加凸显。同时，中央银行在组织规模上，具有机构层级特殊、职能部门繁杂、人员数量庞大的特点、年度预算支出水平较高的特点，对其预算管理工作提出了更高的要求。预算管理能够通过预算计划、编制、审核、调整、控制、评价及考核等一系列环节，实现对中央银行日常业务和财务支出的整合，有助于中央银行在履职的各个环节科学配置和合理使用财务资源、降低行政成本，提高行政效率，对中央银行控制日常活动、防范财务风险、优化资源配置具有非常重要的意义。因此，中央银行的预算管理不仅是简单的年度收支计划，更是增强内部管理的重要工具，是强化中央银行治理的重要保障。

2.预算管理有利于提高中央银行的资金使用效益。在内容上，预算管理根据中央银行的工作任务、性质及特点，明确了中央银行日常业务活动的开支范围；在标准上，预算管理结合经济社会发展水平，按照科学合理的原则，对不同支出项目的明细内容，编制和测定定额标准，明确了中央银行日常业务活动的开支限额和标准；在监督和考核上，预算管理对各级机构和各级部门的预算执行情况进行了事前计划、事中监督、事后评价和考核，实现了财务收支活动的全程管控。通过预算支出内容的明确、标准的设定以及监督和考核机制的建立，能够有效实现中央银行日常各项开支的精细化、规范化管理，保证了中央银行财务资源的有效配置，提高了资金使用效益。

3.预算管理有利于防范中央银行的履职风险和财务风险。中央银行的预算管理是围绕其长期战略规划，按年度落实各项预算资金的管理过程，预算管理一方面通过一系列严密的管理活动和流程活动，能够有效发挥内部资源的作用，为中央银行战略规划的实现提供有力的资金保障；另一方面能够监督中央银行日常履职行为，通过年度内执行预算管理，动态地调整中央银行的管理活动，确保中央银行日常业务不偏离总体目标，能够防止中央银行履职的短期性和盲目性，有利于防范中央银行的履职风险。同时，预算管理以日常资金的分配、支出和使用情况为重点，以制度化的管理形式和程序化的管理方法，确保预算资金流转的各个环节得到有效的监控和管理，能够有效发现并防止财务活动中的虚假财务信息，规范财务人员的财务行为，杜绝违规使用资金的行为，有利于防范中央银行的财务风险。

4.预算管理有利于控制中央银行的履职成本。中央银行的预算管理是一整套严密的费用支出计划、执行、监督和考核管理体系，它虽然没有进行成本核算，但是通过设定定额标准的方式，对各项业务支出项目实行定额管理，在制度上有效控制了行政成本。同时，预算管理全过程涉及中央银行内部各级机构和各个部门，贯穿于中央银行履职的各个环节，能够有效提高和强化全员成本控制和节约意识，有利于在观念上形成控制行政成本的良好氛围。

三、国外中央银行预算管理制度对比

1.预算管理原则

美联储的预算管理最大特点是高度制度化，每个预算环节都有相应的制度规定，每个预算环节都有相应的制度规定，从而确保预算能够被有效执行。美联储规定联邦储备委员会的预算周期为两年，联邦储备银行的预算周期为一年。各分支机构的预算由联邦储备委员会进行统一管理，并按照各分支机构的具体情况对资源进行预算，然后跨区域统计各个分支机构的运行状况。各分支机构则根据委员会批准的预算目标完成预算，预算计划如果经委员会批准了，则变成了运营计划，能够参与每月的资金分配。如果审查中出现问题，则由各个分支机构管理层与联邦储备委员会监察部门进行讨论解决。较多的审核层级和严禁的审核程序，使预算编制和审核过程充分考虑了预算需求。

德意志联邦银行在预算管理过程中，通过设立成本中心和控制部门的方式，有效运用了成本会计理念。成本中心主管在一年度预算的基础上编制下一年度预算计划，并在预算执行过程中对中心的所有支出负责，在确保预算能够完成中央银行相关工作的前提下，实时监测可用预算资金的实际变化情况，合理经济地安排费用支出，不得超过预算的限额，以保证各项支出能够正常列支。

2.预算定额标准

发达国家中央银行一般都有一套较为完善的预算管理方法和定额标准体系，并按照中央银行的业务种类和特点以及费用支出性质分类、分项制定出多层次的定额标准。其中，美联储预算定额标准体系是根据机构设置和人员编制来确定，并且人员经费是根据工作量来确定，实现资源效益的最大化。德意志联邦银行预算不区分基本支出和项目支出，而是以人员成本控制管理为重点，以人员因素作为标准和基础来归集、分配、核算和考核各类预算定额。日本银行的费用预算按大、中、小三级科目编制，预算定额标准按照货币印刷费、国库业务经费、人员经费、交通通信费、修缮费、一般事务费、固定资产购置费、预备费等八个大类科目分别制定，然后进行汇总。

3.预算控制与监督

出于保证财务信息真实性和可靠性的需要，国外中央银行普遍引入政府审计机构和独立审计机构等外部审计方式，以弥补内部审计独立性方面的不足，保证财务信息的真实和透明。外部监督一般分为4种模式：一是政府审计机构实施审计，由国家最高审计机构进行审计，如印度尼西亚银行的预算支出情况需要由国家最高审计机构进行审计；二是政府审计机构与外部独立会计师事务所联合实施审计，如美联储由美国审计总局和外部独立会计师事务所联合审计，欧洲中央银行由欧洲审计院和外部独立会计师事务所联合审计；三是外部独立会计师事务所实施审计，如法兰西银行、英格兰银行等都采用这种审计模式。虽然模式不同，但中央银行审计具有一些共同的特征：一是法制化程度高；二是审计主题层次分明；三是审计贯穿于预算管理周期全过程，涵盖内容全面。

4.预算绩效与考核

由于中央银行职能和性质的特殊性，以及中央银行的支出与政策效果之间难以找到准确的因果关系，国外中央银行通常都应用了比私营部门更加严密的程序和多样化的方式进行预算评价，以保证资源分配和使用的效率和效果。

在程序上，国外中央银行一般按照以下步骤进行评价与考核：一是预算执行结束后，各责任中心将实际取得的绩效与预算目标进行对比，对预算执行情况进行自我评价，并提交财务部门。二是财务部门通过编制绩效评价方案、拟定评价计划、涉及评价指标、选择评价方法，对预算支出的经济性、效率性和效益性进行分析，评价各预算责任中心，业务部门执行结果及所反映的问题，查找资金使用和管理中薄弱环节并向预算管理委员会提交预算绩效报告。三是预算管理委员会将绩效评价作为年度业绩考核和安排以后年度预算的重要依据，如加拿大银行、欧洲中央银行、瑞典国家银行和英格兰银行均在年度报告中对预算计划的执行结果和目标进行评估，以激励各预算责任中心强化预算绩效管理水平，提高预算约束意识，实现资源的优化配置。

在评价和考核技术上，以美、英、德、澳等国家为代表的中央银行多采用平衡计分卡、项目评级工具、层次分析法、成本绩效分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、标杆分析法等预算评价考核方法。

四、完善我国中央银行财务预算管理工作的启示

1.推进管理理念转型，引导现代化的财务预算管理模式建设

（1）引入现代化预算管理理念。将高效成本控制作为预算财务管理重要目标，引入战略管理、管理会计、成本会计、预算绩效、风险管理等现代化财务预算管理理念，提升预算管理的精细化水平，尤其是预算执行过程要强化成本效益分析，多进行“经济性”考量，形成勤俭节约的财务预算管理思维。

（2）形成“全行财务预算”观念。强化会计财务部门预算财务的统筹管理职能，进一步明确各部门财务预算管理的预算编制主体、执行主体、责任主体的权责关系，做好预算财务工作的宣传和培训工作，促进观念更新，赢得全行理解和支持，形成“全行财务预算”观念。

2.推进制度体系建设，提升预算财务管理规范性

一方面，对《中国人民银行财务管理制度》《中国人民银行预算管理规定》等预算财务管理制度相关内容进行修订完善，适应部门预算改革以及人民银行职能新变化，充分体现新增的征信、反洗钱金融稳定等重要履职需求；另一方面，根据财政部预算编制相关要求，结合人民银行实际情况，研究制定统一的《人民银行预算编制操作规程》，明确预算编制原则、方法以及具体操作流程，明确各部门、各级行预算编制责权，促进预算编制的规范化和标准化。

3.建设高素质人才队伍，保障财务预算管理履职需求

坚持“理论与实践结合、全面性与重点性结合、知识传授与思想教育结合”原则，开展多种形式、多种层次的培训和教育，重点加强中期财政规划管理、预算绩效管理等新知识、新业务的培训、新政策的解读，结合新常态下的预算财务管理新形势多开展财经纪律警示案例教育，丰富会计财务人员知识结构，提高政治政策素养。合理进行人员岗位配置。在现有人员编制基础上，加快岗位轮换制，优化岗位配置，为培育综合性业务人才提供良好的途径。

4.提高预算编制科学性

（1）加快推进定额标准体系建设。①探索建立人民银行预算财务管理基础信息库，为定额标准测定提供依据。收集整理单位基本情况、历年预算执行情况、资产、人员、工资、历史成本等方面基础信息，形成系统化的数据库，为科学测定预算定额标准提供数据和信息支撑。②建立《人民银行预算定额标准管理办法》，指导定额标准建设和运用。建立统一的定额标准管理办法，确定预算定额标准适用范围，明确测算原则、方法、依据和流程。③逐步建立符合实际的定额标准体系。在基础数据库不断建设和完善的同时，要强化对数据的分析和利用，使用因素分析法，对各项费用和支出进行逐层分解，科学测算相关费用和支出的标准定额水平，逐步建立从上至下的定额标准体系。

（2）稳步推进中期规划管理，提高预算前瞻性。借鉴美联储战略框架预算管理模式，开展人民银行财务预算中期规划管理，以提高预算前瞻性。①编制中期规划，确定预算支出重点方向。根据上级行制定的履职情况、发展规划等确定未来3—5年履职重点方向，评估实现中期目标所需资源，编制中期履职财务规划，并确定分年实施目标。②科学预测预算增长目标。根据中期履职规划和预算资源需求，参考预算支出历史增长趋势，合理确定预算支出整体增长目标，为预算编制提供参考基础。③编制三年滚动预算。根据中期履职规划和测算的财务预算增长目标，在上级行统筹安排下编制三年滚动预算，逐级汇总后由财政部审批，并将预算编制与预算绩效管理结合，合理确定绩效目标，作为考核预算资金效益的依据。

5.以绩效问责，提高资金使用效益

（1）增强绩效观念。将重点项目的绩效预算情况、绩效评价情况等进行公示，采取在职工大会进行宣讲、解读等方式，加强对全行对预算绩效的关注度，形成关注绩效支出、追求良好绩效的工作氛围。会计财务部门要加强对绩效管理的统筹协调，建立由会计财务部门牵头、内审、后勤、科技、货币发行、安全保卫等部门共同参与的绩效评价机制，负责绩效评价工作的管理和实施，使评价结果独立、客观、公正。

（2）建立相关配套措施。①健全相关制度规范。修订《人民银行财务管理制度》相关内容，将预算绩效管理纳入其中，明确绩效管理职权关系、实施原则、组织机构等重要内容，明确预算绩效管理工作具体实施思路和方法。②完善相关配套机制。一是建立预算绩效运行跟踪监控机制。应建立有效机制定期监测预算绩效目标的实现情况，及时排除偏差，确保绩效目标实现。二是完善绩效评价相关机制。建立绩效评价结果通报机制，督促预算使用部门改善管理，提升绩效；建立绩效评价结果与预算分配结合机制，探索将绩效评价结果作为预算编制和预算分配的参考依据；建立绩效问责和激励机制，督促相关部门增强责任和绩效观念，提高管理效益。

（3）建立科学的预算绩效评价体系。建议参考财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》以及其他相关制度，建立符合实际的绩效评价指标体系，作为各级行进行绩效评价指标设置的参考标准。预算绩效评价指标设置应坚持统一性与差异性结合的原则，既要符合财政部制定的共性指标体系框架，又要体现人民银行履职特点。可考虑将绩效评价指标分为两个方面：一是预算编制及审批与预算执行类指标，主要为预算执行与核批指标的差额、预算执行年均增长率、预算执行率、公用经费支出占比率、预算管理满意率等；二是支出效果绩效评价指标，主要为“三公”经费占比、人均接待费、车辆年均运行成本、固定资产使用率、货币发行业务成本分析等。同时还可根据辖内实际情况，制定个性指标，体现差异性。预算执行过程，必须保证预算绩效指标值保持在合理区间，努力实现预算绩效目标，但是考虑到人民银行职能特殊，履职过程中不可预见因素较多，预算绩效指标可能存在偏离，因此灵活掌握预算指标值的区间，保证预算指标体系的科学性与合理性。

参考文献：

[1]中央银行财务研究小组.中央银行财务治理[M].中国金融出版社，2016.

[2]许海波.新常态下人民银行财务预算管理工作转型的思考[J]财务与金融，2016（1）.

[3]罗美娟 黄丽君.国外中央银行财务预算管理体制比较研究.[J]财会学习，2014（1）.

作者简介：

许琼方，29岁，中级经济师，本科。