实施街区制改革对城市发展的影响及对策分析

齐默达

摘要：我国正处于城市化转型发展的新阶段，新常态的经济格局对中国城市发展不断提出新的要求。笔者根据新公共管理理论，基于新型社区协同治理的视角，针对中国城市发展的现状，对实施街区制改革所产生的影响作出分析。在借鉴国外街区制改革经验的基础上，结合我国自城市化以来城市发展中存在的问题，有针对性地提出街区制改革实施的对策。在中国实施街区制改革是一个全新思路，将会给未来城市发展带来新的契机。

关键词：街区制；改革；城市发展；影响；对策

中图分类号：Tu984 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）09-0043-02

一、中国实施街区制改革的背景

自1978年开始，改革开放政策已经实施了38年，目前已经进入到了全面转型发展的新时期。改革开放对于我国的城市化进程具有推动作用，而正是由于城市化这个引擎的拉动使得我国的城市发展取得了今天这样的成就。可是，现阶段我国城市发展动力却不足，发展中过于追求速度，急于完成目标，导致城市规划注重面子工程、公共治理不到位等问题出现。总体来看，现阶段城市发展面临的问题主要有：城市规划的前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够；城市建筑贪大、标新立异不符合规定等现象丛生；城市特色缺失；城市发展盲目追求规模，实施“摊大饼”式的扩建，以及不顾城市环境承载能力，不断进行填海造陆、建设高楼，实施“插蜡烛”式的规划；追求短期经济效益，强制征地、大拆大迁、建筑垃圾随意堆放、城市环境质量下降、城市交通拥堵等“城市病”出现。以上问题已经在不同城市均有显现，尤其是“城市病”问题在我国一二线城市已经严重影响到居民的生活。所以，解决以上问题已是迫在眉睫。那么，要想使一个城市的发展能够持久并富有动力，必须从根本着手，最好的办法就是逐步有序地实施街区制改革。

2016年2月21日，《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》出台，《意见》表示：“要实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，并提出将逐渐取消原有的封闭式小区，实施街区制改革”。这是现阶段中国城市发展的必然趋势，有计划、有步骤地实行街区制改革，也将对中国的城市发展带来前所未有的影响。

二、实行街区制改革对中国城市发展的影响

（一）实行街区制改革对中国城市发展的积极影响

1.实施街区制改革是解决城市病的良药。在中央看来，封闭式小区的建设是造成城市弊病的重要因素。在城市发展中，大块建筑用地开发越来越普遍，宽马路、大广场、大型封闭社区形成，以及私家车的逐渐普及，致使城市居民更愿意选择开车出行，可是开车出行却不能保证在任何时候都省时便捷，反而在高峰时段还加重城市交通拥堵。一个城市交通的承载能力是有限的，当城市道路供给的社会收益无法满足居民需要时，会表现出城市道路的供不应求，加重城市交通的运行与维护成本。封闭式小区的建设不但加重城市公共交通的拥堵，还造成城市治理的困难以及城市宜居性下降、社区活力缺乏和城市居民幸福感降低等问题。所以，封闭式小区是引致城市病的重要原因，实施街区制改革是解决城市病的一剂良药。

2.逐步拆除小区围墙是清除城市路障的有效措施。封闭式小区吸纳的居住人口较多，居民集中分布在城市的某个功能区内，看似便于统一管理，可实际上小区围墙却成为城市交通的路障。因为每一个封闭式小区都是城市交通的潜在“盲点”。封闭式小区内的道路不对外开放，这样就迫使城市道路绕小区修建，一些传统的街道、小路本可以充当城市公共交通的“毛细血管”，承担分流作用，却由于被困在封闭小区中，无法为主干道路舒缓交通拥堵的压力，导致车流都集中在了主干道上。现如今，在城市发展中，封闭式小区的规模越来越大，一旦小区连成片，成为数万人人住的超大型封闭社区后，与小区出入口相关联的道路通行压力将变得更大，极易造成公共交通更大面积拥堵，这就是由于“一墙之隔”造成的城市交通瘫痪。因此，逐步拆除小区围墙是清除城市路障的有效措施。

3.实施街区制改革有助于增强城市活力。封闭式小区用围墙将城市割裂为一个个狭小单元，每个单元只能在内部进行简单循环，妨碍城市内部经济循环和居民交流。与此相比，实施街区制改革，逐步拆除围墙能使封闭小区的绿地、停车泊位、小型商铺等城市资源公共化，带动大范围的商业交流活动，增强小区间的交流，以前没有充分发挥价值的城市“神经末梢”被激活，将对整个城市的发展增添巨大活力。另外，由于小区间的界限打破，原有的以社区为单元的封闭式城市形态也就不复存在，这样一来，整个城市活力会增强。实施街区制改革，将告别横在人与人之间冷漠的“铁栅栏”，并且以居民自我为中心的“熟人”邻里关系网络建立起来，会提升城市居民的幸福感。

4.实施街区制改革有助于城市整体规划。我国城市发展目前面临诸多问题，特别是在规划建设中，暴露出如建筑垃圾随意堆放、公共绿地被占用等问题一直是各方关注的焦点。实施街区制改革，会对城市建设实行统一规划，城市布局会具有整体性，同时由城市建设所产生的问题会有相关部门统一解决。

5.实施街区制改革会对公共权益的划分和使用趋于合理化。公共权益主要指建筑区内的道路、绿地、停车泊位等公共资源。在原有的封闭式小区建设中，公共资源是归居住在小区内的业主共有的权益，不同程度上造成了公共资源的闲置和浪费，因为公共资源外部性覆盖的范围是远远大于居住在封闭式小区内居民所需的，所以即使闲置下来的公共资源也被封闭式小区内的业主强行占有并且没有得到充分使用，而另一方面，封闭式小区以外的市民对公共资源的需求又得不到满足。实行街区制改革是对城市中公共资源进行合理的利用和高效的配置，同时具有维护所有城市居民公共权益作用。

（二）实行街区制改革对中国城市发展的消极影响

1.实施街区制改革会对封闭式小区业主的心里造成冲击。街区制改革的宗旨阐述不清，业主会因为固有的居住方式改变而排斥改革。中国的城市发展不同于欧美国家，长久以来，中国居民习惯于围墙式的居住方式，这种封闭式小区容易带给人心理上的安全感，可以最大限度保护隐私，所以业主会从心里排斥街区制改革。

2.实施街区制改革会对当前物业管理带来颠覆性改变。物业管理部门对业主提供社区服务，单一的物业管理部门对业主负责制将会被打破，社区服务与市政的权责界限会模糊不清，另外物业管理的半径将缩小，物业管理在城市经济发展中所承担的职能将逐步弱化。

三、中国实行街区制改革的对策

（一）政府转变对城市管理的方式，充分发挥对公共空间宏观调控职能

政府转变对城市管理的方式是先行条件，充分发挥对整个城市公共空间的宏观调控职能是实行街区制改革的关键。从经济学角度分析，封闭式小区的设立不仅是引发城市病的原因，而且损害了部分居民公共权力。原本在使用上具有非排他性的公共设施，如被封闭式小区强行划归在内的道路，就转变成具有排他性的仅供小区内部居民使用的竞争性私人物品，造成封闭式小区内部居民对小区外居民道路使用权的占用，城市中出现公共道路使用的寡头垄断行为。在未来城市规划中，逐步推行街区制，政府会在宏观上对整条街道实行统一开发、规划和管理，也是对城市“瘦身”。所以，政府管理方式转变、监管能力提升和发挥对城市公共空间的宏观调控能力是关键。

（二）相关法律、规章要完善

街区制改革是一项系统性工作，不论是在政策的制定还是在具体实施中都应该协调好各方利益。能够在实施过程中起到约束作用的只有相关法律法规，在未来的城市建设中必须保证有相应的法律可以依靠。关于街区制，目前在中国还只是提出概念阶段，所以在今后的一段时间内，要冷静地分析好街区制实行对中国城市发展、社区间协同治理所产生的影响，负面效应需要依靠完善周密的法律体系进行约束，只有加强法律的约束和监管作用，街区制改革才能在未来中国城市发展中发挥出作用。

（三）配套设施建设要同步展开

推行街区制改革，将会使传统的物业服务小区的模式受到冲击，一定要形成与之相辅的“楼管制度”。小区围墙打开，城市的布局将会按照街道进行重新划分，照比以前物业所要承担的责任将加大，要对每栋楼都负起责任。另外，封闭式小区的业主通过按年限上交物业费得到服务的方式，今后能否实行，还有待商榷。所谓相应的设施同步展开，就是要为街区制改革提供一个能够较好发展并可以顺利进行的软环境，为中国城市发展提供一个华丽转身的机会。

（四）协调利益主体之间关系

政府要传达正确的理念，使封闭式小区业主从心理上转换观念，理解街区制改革的实质，并激发居民参与城市治理的热情。不论是对现有封闭式小区的改建还是对未来城市规划建设，核心目标是要对城市居民提供优质的服务，改善居民的生活方式，增强居民的幸福感。所以，最重要的是要协调好政府、居民和地产商以及社会媒体之间关系。政府要积极宣传实施街区制改革对城市发展产生的正效应，让居民理解并认同街区制改革的实质，一定要消除居民心里“一旦小区围墙打开后，安全防线受到冲击”的情感担忧。同时，地产商要在确保满足建筑标准的前提下，放弃对公共空间的占用开发，将公共空间支配的实权还给政府，将公共设施使用权利还给居民。各方利益得到保护后，会激发社会主体参与到公共社区协作共治的过程中来，街区制改革发挥出积极效果。

经分析，街区制改革是适应现阶段中国城市发展需要的，但是怎样规划实施好具体的方案，明确好发展的方向是需要中央作出统一部署的。总之，街区制改革会对中国未来的城市发展集聚正效益。

[责任编辑：庞林]