新形势下农村养老模式选择研究

马剑平

摘要： 从2010年以来中国进入人口老龄化的高速增长期，人口老龄化不仅是中国也是世界的焦点问题。特别是中国农村老年人口不论从绝对数量还是相对数量都占据多数，但这个巨大的弱势群体，在城镇二元化经济结构中始终处于社会保障的边缘范畴，致使农村在老龄化人口高速增长下，农村养老问题成为制约中我国经济发展和社会和谐的重要问题。从我国家庭养老和社会保险养老制度改革上着重对农村养老模式的发展趋势和地区适应性进行分析，在以家庭养老模式为基础上提出中国不同经济区域的农村养老模式。

关键词：农村养老；模式选择；不同发达地区

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.14.062

从古至今，家庭养老是中华民族的传统美德，是华夏子孙代际相承的养老体系。随着我国社会主义的建设与发展，20世纪50年代，城乡二元性结构的出现，使养老保障呈现出社会性的两极分化。1996年8月《中华人民共和国老年人权益保障法》出台并明确规定：“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人”。在八届人大四次会议《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》再次明确指出：“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险，大力发展企业补充养老和个人储蓄养老保险”等。2013年12月《中华人民共和国老年人权益保障法》修订后也再次明确：老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。坚持政府引导，扶助为辅，发展多种形式的保险养老为主，特别对我国欠发达地区农村，其保险养老为主要发展方向.虽然保险养老经过50多年发展，但在农村依然是个板块。当前在农村老龄化人口高速增长下越来越突出，加快研究农村现有的养老模式，推动社会保险养老制度改革，是新形势下解决我国农村养老模式最紧迫的问题。

1农村养老的主要模式分析

当前，我国农村的主要养老模式分为自我养老模式、居家养老和村镇社会养老和社会保险养老模式。

1.1自我养老模式

自我养老模式就是指依靠自身的经济积蓄、投资所获收入和劳动所得收入，并将收入进行再投资所获的利用于自身老年养老的过程。据不完全统计，我国当前农村老龄人口在80以下从事劳动获取收入人群占65%，这个比例随老龄人的增长下降，反而呈上升趋势。显然，随着科学技术的高速发展和人们生活水平的提高，农业产业结构的转变，使大量农村人口为了自身生活的保障，大量青年离家进城打工，其子女打工收入不能维护家庭养老所需，迫使“空巢老人”为了生计不仅不能安享老年，而要付出更多的劳动养活自己。

1.2家庭养老模式

家庭养老是中国农村养老最普遍的方式，是以儒家思想为主导的养老方式，是中国传统美德养老的具体表现。即指老龄人养老保障主要依靠子女提供养老资源，保障老年人生老病死的全部费用由家庭承担支出，以实现生活金积累增值，保障代际传承的支付养老生活等等过程。尽管家庭养老是农村最普遍方式，与社会养老相比，家庭养老虽然规避社会风险，但负担转嫁给子女，同时现实社会生活的重包袱、事业大压力和子女数量减少及传统养老观念受到各种不良价值观冲击，以子女为核心的养老体系在不同价值观的冲击下逐渐弱化，特别是农村，生活水平大幅度提升，经济压力大幅增大，成为大多数家庭生活不能承受之重，在这种新经济形势下，家庭养老的变化，使国家2012年修订《老年人权益保障法》，2013年颁布实施，再次从法律上确定家庭养老责任，但因农村对法律责任认识不深，家庭养老也成为农村矛盾最大问题。

1.3农村社会养老模式

农村社会养老体系形成于20世纪50年代，是一种集体组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。即五保制度。集体养老制度的主要形式为五保制度和养老院制度。但由于中西部和东部经济发展的不平衡，农村对社会养老模式的认识程度也形成不一致的思维意识，经济欠发达地区落后的意识阻障了社会养老的普及和规模化发展，甚至萎缩。相反，在东部发达地区，慈善形式和商业形式的社会化养老机构在服务和医疗保障上的精细化，进一步拓展了新农村养老模式。

1.4农村社会养老保险模式

社会养老保险模式是国家为了保障农村老龄人基本生活而实施一项具有重大意义的社会政策和制度，是对自我养老、家庭养老和农村社会养老灯模式的进一歩强化，是工业革命高速发展的产物。20世纪80年代我国就开始探索农村社会养老保险制度，进入90年代，民政部在国务院的决定下进行有计划、有组织的开展社会养老保险制度试点，并颁发《县级农村社会养老保险基本方案》，根据《基本方案》，各县（市）政府也相应制定《农村社会养老保险暂行管理办法》，依法建立农村社会养老保险制度，按人立户记账建档，实行村（企业）、乡、县三级管理。农村社会养老保险制度建立，目的就是要保障老年人基本生活。这种模式，成为当前我国主要解决农村养老问题最优方式。但因“空巢家庭”大量出现，农村老龄人口加速增长和现代工业化水平的大幅度提升，物价上涨，农村社会养老保险的单一模式已不适应在二元化的现代化工业化改革演变进程中发展，主体地位逐渐发生变化。必须转化农村社会养老保险模式，选择多层次的农村养老保障体系，加强农村养老服务业发展。

2新常态下农村养老模式的选择

在经济发展新常态下，国家科技水平的不断提升及人口老龄化的加速增长，人口老龄化问题再次成为我国社会经济发展和社会稳定和谐的重大问题。国家出台了一系列文件，支持健康养老业发展。2013年国家相续出台《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》国发〔2013〕40号等，国家“十三五”规划也将养老产业发展作为重点研究问题，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，全面放开养老服务市场，推动建设多层次的养老服务系统，这一系列政策也为新时期农村养老服务体系的发展提升层次和多层次化发展市场，也为不同经济发展区域农村提出不同层次的养老发展模式。

2.1发达地区养老模式选择

2.1.1发达地区的养老需求特征

（1）工业化迫使养老需求更为急迫。西部地区农民人均收入与东部地区相比，差距明显。东部地区农村的高收入，使其对物质生活和精神生活的追求远比西部农村需求高。物质生活提升的同时也只促进了人口老龄化的数量倍长，与西部地区相比高出2.3%。且东部发达地区工业化程度的提升，农业产业结构转化，村镇城市化水平大幅提高，迫切需要建立健全养老保障制度，化解老龄化严重的农村地区养老保障的迫切需求。

（2）养老需求不足迫使建全养老机制。随国家科技和经济的发展，产城融合推进了村镇城市化建设，城市化水平提升，导致东部地区农村家庭规模人口数量逐年下降，呈倒金字塔的“4-2-1”居家养老模式大幅增长，居家养老能力有限。村镇城市化发展，农民土地被征收而萎缩，依靠农业收入的比重越来越小，土地减少，农业收入无法满足农民养老生活所需。甚至土地“空心”化，促使大量青壮年外迁城市打工谋求生机，致使农村“空巢”老人家庭迅速增大，使家庭养老能力负重比例也增大，无法瞒足老人养人物质和精神需求，迫使其建立新型的养老机制。

2.1.2发达地区养老模式的选择

发达地区社区经济和农民家庭经济的基础比较雄厚，对政府救济的需求相对较弱，生活质量和水平高低成为发达地区农民的最大追求。经济富裕农民家庭更侧重于建立和完善农村社会养老保障制度，构建居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化的养老保障制度的服务体系，建立社会统筹与个人账户相结合的农村社会养老保险机制。

第一，社区式养老模式。农村土地扭转，促进村镇社区化建设，村镇城市化，促进提高农民收入和积蓄。同时，土地扭转，地方政府也相应设立财政专项资金建立了农民养老补贴制的农村社会养老保险体系。社会功能转化，农民迫切需要建立政府组织建立以个人、村镇集体、政府组织三方共同筹资的社区化养老机制。

第二，建立健全社会保险养老。当前，城镇养老机制逐步完善，社会养老保险机制建立健全，城镇居民全面实施了按月领取养老金待遇。但在我国二元结构下，农民固有思想认识不高，对国家推进农村社会养老保险制度认识不深，建立《农村社会养老保险暂行管理办法》落实不透彻。随老龄化人口比例剧增，必须加快建立发达地区养老金制的社会保险养老机制。

第三，完善社会保险的管理体系。建立县、乡镇、村三级社会养老保险信息网络，健全《农村社会养老保险暂行管理办法》规章制度，加强农村社会养老保险的财会、档案、业务的管理。积极与保险机构合作，加强社会养老保险监督管理机制。逐步试行在市（县）、乡镇建立农民基本养老保险监督委员会，加强对农民基本养老保险政策执行情况和基金使用、管理、运营情况进行监督。与此同时，在确保基金安全的前途下，积极探索基金保值增值的新途径。

第四，建立健全养老保障体系。首先，应将农村社会养老保险定性为社会保险，纳入政府管理的范围。建立社会性和公平性为原则的城乡一体化的基本养老保险制度建设的长远目标，构建一个动态开放体系。加大对农村社会养老保险的资金投入。其次，转变对地方政府官员的政绩评价标准，将农村养老纳入当地经济和社会发展的总体规划，作为评价政府官员政绩的标准。加快社会保障法制建设步伐，健全一套切实可行的法律政策和管理制度，逐步形成一个行政监督、财务审计和社会监督相结合的监督约束机制。建立健全农村社会养老保险立法，健全基金管理制度，保证农村养老保险基金的保值增值。同时，鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务，各地应根据实际情况，对投保档次、投保金额进行适当调整以增强农村社会养老保险的有效性。

2.2欠发达地区养老模式的选择

2.2.1欠发达地区的养老需求特征

（1）贫困对养老问题的挑战。2015年末全国农村绝对贫困人口从上年的7017万人减少到5575万人，2015年民族八省区农村贫困人口为1813万人，占全国的比重为32.5%，比上年（31.4%）略有增加，高1.1个百分点。广西、贵州、云南三省区贫困人口为1430万人，占民族八省区贫困人口的79%，主要分布在滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区和乌蒙山片区。环境和经济发展的影响，大部分欠发达地区农民的收入和消费水平低，贫困人口很难依靠自身和家庭的力量养老。农村老龄人农民完全依靠土地所得来满足养老需求。养老成本虽然低，但保障力差，还不能满足养老基本要求。在供给侧改革下必须加大社会救济力度，建立社会救济制度，确实落实解决农村贫困家庭养老压力。

（2）“空巢”家庭给养老带来的挑战。新城镇化建设和国家户籍制度改革，使一批农民向城市迁移，实现“城市梦”，进一歩导致农村老龄养老问题变得更加尖锐。与此同时，大批务工农民涌入城市生活与发展，造成空巢家庭老人土地劳作困难，村镇内部的互助潜力不可能完全解决社会养老供需之间矛盾，家庭养老和土地养老面临的双重挑战，同时也提升了农村“空巢老人”承受力或老年空巢家庭的数量，迫切需要建立符合农村相适应的养老组织机构，确实解决空巢老人养老问题。

2.2.2欠发达地区养老模式的选择

通过对欠发达地区养老需求特的分析，认为欠发达地区的养老模式不可能是一种单一的模式，而应该是两种或者多种模式的组合，即多层次的养老模式。

第一，建立以居家为主养老模式。建立居家养老的社会责任思想体系。转化在市场经济的大潮和经济结构转型过程中，传统的家庭养老面临的各种挑战。建立以家庭为主，政府财政补贴为辅的家庭社会保险养老保障机制。通过政府家庭养老制度化保障和激励机制，充分发挥村民自治功能，加快对“老年人养老主要依靠家庭”为主宣传方针，增强养老的法制观念，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助。政府通过制度伦理建构，通过立法与规制手段，强调与保护老年人的受赡养权益，切实维护法律的尊严，对侮辱虐待老人，拒绝赡养、抚养老人情节严重者，要依法追究刑事责任，用制度化、法律化和道德规范引导人们尊老敬老，逐渐完善农村居家为主的养老模式。

第二，建立村镇为主体的机构养老模式。依托行政村、较大自然村健全农村五保供养机构功能，完善农村养老服务托底的措施，将农村“空巢老人”与农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，实施精准施策，充分发挥村民自治功能，建立以村落居民为主，家庭为辅的互助潜能养老机构，缓解村镇“空巢家庭”的养老矛盾。要在建立“低保”体系上转变扶贫养老方式，通过财政扶贫资金转低保基金的方式筹集资金来源，建立“低保”服务体系，提高“低保”人员收入，确实解决农村低保的资金来源不足的问题，切实加强农村养老服务。建立“空巢家庭”养老危机防范机制，缓解大量劳动力外出务工引发“空巢家庭”的社稳定和民族和谐。开展公办养老机构改制试点。

第三，建立社会组织为主体的养老模式。进一步落实《中华人民共和国老年人权益保障法》，将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老；依托《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》国发〔2013〕35号文件精神，乡镇、村（社区）组织发挥引领作用，多层次，多渠道、多方式的拓宽资金渠道，大力引资，建设社会组织为主体的社会化养老机构，完善农村养老服务托底的措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务，各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。

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