PPP

PPP

一、定义

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值原则。

二、三大特征

（一）伙伴关系

PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。

（二）利益共享

需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

（三）风险共担

在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。

如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多的是要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

三、PPP的分类

世界银行对PPP进行了如下四大分类：

（一）管理与租赁合同（Management&lease contract）

一个私人组织机构获得在一定期限内对一个国有企业的管理权，同时国家仍拥有投资决策权。具体有两种形式：管理合同。指政府支付给私人运营方费用，用于管理特定公共设施，此模式的运营风险在政府一方；租赁合同。政府将资产有偿租赁给私人运营方。此模式下运营风险在私人运营机构一方。

（二）特许经营合同（Concession）

世行将特许经营定义为以私人资本支出为主的管理与运营合同，指一家私营机构从国有企业获得一定期限内的经营管理权。该模式主要针对已存在或部分存在的设施。具体模式包括：修复—运营—移交（ROT）、修复—租赁—移交（RLT）、建设—修复—运营—移交（BROT）。

（三）未开发项目（Greenfield project）

一家私营机构或公私合营机构，在特定合同期限内建设、运营一个新的设施。该设施的所有权应在合同期满后移交给公共部门。具体模式包括：建设—租赁—移交（BLT）、建设—运营—移交（BOT）、建设—所有—运营（BOO）、市场化、租用等5类。

（四）资产剥离（Divestiture）

私营机构通过参与资产拍卖、公开发行或规模私有化项目等方式，获得国有机构的资产。具体模式包括：全部资产剥离：政府将该项资产所属在国有公司的全部100%部分转移给私营机构（运营机构、机构投资者等）；部分资产剥离：政府将该项资产所属在国有公司的一部分转移给私营机构（运营机构、机构投资者等）。购买此项资产的私营机构不一定拥有资产的管理权。

从以上分类及其定义可以看出，首先，PPP是政府为了提供公共产品而引入私营机构参与的一种合作机制，合作的具体模式取决于项目的条件、风险和目标；其次，特许经营是PPP的一个子分类，不等同于PPP，主要适用于自身有固定收入流的“使用者付费”且已存在的项目。

世界银行的研究表明，国际上对PPP核心属性存在共识，各国在此基础上决定了PPP的识别、法律基础、业务框架和监管框架等一系列重要的顶层设计。PPP的核心属性主要包括：是政府部门与私营机构的长期合同，基于此合同，由私营机构负责提供某项公共服务；私营机构能够通过合同获取收入流，收入来源可能是使用者付费或政府预算分配，也可能是两种收入来源的组合。同时根据合同，有关服务获得和需求方面的风险，从政府部门转移至私营部门；私营部门必须投资建立相关公司以进行资本运营；根据情况，除了预算分配，政府部门还可能需要提供必要的资本支出，包括土地、现存资产、债务或资本融资；并有可能提供多种形式的担保，以实现与私营部门有效的风险共担；合同结束时，相关资产应按照合同约定转移其所有权至政府部门一方。