设区的市立法起始阶段比较评估与提升条件——浙江省设区的市立法实证研究系列之二

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(1.浙江工业大学 文化与法制研究中心，浙江 杭州 310023；2.丽水市人大常委会法工委，浙江 丽水 323000)

设区的市立法起始阶段比较评估与提升条件
——浙江省设区的市立法实证研究系列之二

石东坡1，尹晓2，朱金艺1

(1.浙江工业大学 文化与法制研究中心，浙江 杭州 310023；2.丽水市人大常委会法工委，浙江 丽水 323000)

浙江省设区的市创制地方性法规的起始阶段实践，回应各地市改革发展稳定的内在需求，积极稳健地加以开展。设区的市人大常委会在立法的组织、人员、制度等的资源要素配置以及社会舆情等的支持推动上比较完备，立法项目征集遴选确定、立法起草征询协调审议等的过程基本习得，立法结构体例技术语言等的运用总体可行。与此同时，立法的导向与重心有待聚焦，立法程序性自律性的认知有待强化，立法的事权范围的遵循有待清晰，立法的规范设计亟待科学、精细和富有针对性、操作性，立法的合法性、创新性及其有机统一的突出挑战有待基于立法需求、立法设计、立法评估等重要环节上的系统优化予以回应。对此，应进一步夯实民主立法、科学立法的体制机制，激活和焕发对立法性质、功能与效力的深切体认，保持对依法立法及其问责的警醒和恪守，以民众的立法需求和治理的能力提高牵引和推动创新立法、有效立法的实践探索。

设区的市；立法需求；习近平新时代中国特色社会主义思想；省级人大常委会；立法监督；立法绩效

一、设区的市立法起始阶段评估的比较及进路

历史地分析，起始阶段的设区的市立法实践，是已经具有其特有的规定性但是尚未全面展开的立法情形，由此既不能将其中尚未达到该事物本质的情形视为其本身，也不能无视其本身区别于其他事物的固有的内在规定性的存在及其外部表现的丰富性。作为评价或评估，便是以该事物的本质上的规定性来对其存在上的多样性的衡量和评判，或者说是该事物的产生变化和发展过程中以其自身本质所进行的自我反思、校准和牵引过程。由此，对设区的市立法评估，在某种意义上，并不是要对其量的规定性进行揭示，而是毋宁说对其质的规定性的发育和成长甚至变异的过程的感知和批判。那么，坊间的所谓评估及其分值排序所遭遇的质疑，就不是仅仅在其客观性上，而是更在其深刻性上。所以，通过立法文本、人大常委会年度工作报告和专门立法报告、时政资讯、数据资料等的分析，固然是判断设区的市立法实践活动的基本途径和必要方法，但没有比较就没有鉴别，特别是在起始阶段，缺乏纵向的时间轴梳理和自身发展的比对情形下，加之对设区的市立法与原来较大市的立法、经济特区立法以及自治条例和单行条例的立法之间的立法权限、功能的显著差异，可比性较弱，由此就必须将对设区的市起始阶段立法实践的评判、评估，除去进行立法语言、立法技术的评估之外，就需要比较评价，需要进行同一省区内部的政策制度“天花板”之下的比较、不同区域的样本比较，或者某一区域(比如西部地区、长三角地区等)的不同设区的市立法比较。

立法的评估分析应当包括两个方面：立法项目、内容等的成果上的比较，以及其实施效果的比较——但是即便在立法前后的比较要表明其实施效果的，也不应如一些报道和研究所强调的，以行政处罚的数量增长作为其良性效果的引征指标之一。另一方面，就是立法过程、立法行为等的行动面上的剖析，对此就不能仅仅通过以上的评价依据和分析方法，而必须通过访谈、旁听、问卷和对立法记录等的阅读分析等方式的综合运用，并以科学的立法理论进行衡量和评判。这种评判，简言之，就是以立法的本质判断与系统知识，运用批判思维、创新思维进行设区的市立法的评估[1]。置换在政策分析的视域中[2]，可以说第一方面是内容分析，第二方面是过程分析，并且两者都会关涉和包含设区的市立法的价值分析，而就成效分析——由以上两个方面针对立法的文本创制和规范设计、制定过程和产出流程的分析延伸到所确立的地方性法规的执行和实施的分析——则是立法后评估所担负的。学界对此的研究在不断深化，出现对某一领域、不同省区或同一省份内的城市立法比较评估，还有学者对上位法与地方性法规的制度设置内容与文本表述方式的重合、重复度的比较分析，或某一立法样本的理念、制度与过程的深度解析[3-5]。但是这种研究多处于工作层面，而在学理层面则缺乏深入总结、评判分析，缺乏学理深化的自觉，缺乏规律特质的挖掘。

为此，针对浙江省内设区的市2016年底之前的地方性法规创制情况，就不应止步于数量化的统计分析，而是着力在民主立法、科学立法和依法立法的基本维度上尽可能地予以批判性、建设性相结合的评价，并将设区的市立法更紧密地置于所在省区的地方法治发展与地方治理实践的场域和过程中，从而澄清设区的市立法健康发展所依赖的政治法治体制理念的前提，提出在其运行机理层面的关键举措和保障条件。

二、设区的市立法起始阶段的进展状况与反思

(一)设区的市立法起始阶段进展与问题

除去杭州、宁波以及温州、湖州、衢州外[6]，设区的市立法项目除去地方性法规制定程序方面的立法10余项，有《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例》《绍兴市大气污染防治条例》《绍兴市水资源保护条例》《金华市金华江流域水环境保护条例》《衢州市区电动自行车管理办法》《衢州市城市市容和环境卫生管理条例》《舟山市海洋特别保护区管理条例》《台州市城市市容和环境卫生管理条例》《台州市城乡规划条例》《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》等。

在嘉兴市，2016年2月19日，嘉兴首部地方性法规——《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例》审议通过。为促进《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例》有效实施，市人大常委会专门发函至市政府，要求自条例施行之日起一年内作出相应配套规定，并报送市人大常委会备案审查*嘉兴：走出地方立法的精准化之路，http://zj.people.com.cn/n2/2017/0401/c186995-29955048.html.。这尽管体现出对该法规实施的高度重视，但是使人困惑的在于：已经是设区的市的地方性法规，还需要所在市政府规章或规范性文件等的配套规定进行细化？那么显然该法规的执行性、操作性是值得忧虑的。随之，2016年3月29日，《嘉兴市制定地方性法规条例》方才审议通过。而我们认为，对确认开始行使立法权的设区的市而言，立法程序方面的地方性法规，属于自律型的立法，是立法实践的自我约束，是对《立法法》和《浙江省地方立法条例》的省级地方性法规的执行性立法，是依法立法的必然要求。所以，应当是先于实体性法规的创制实践的。相比嘉兴这一情形，无独有偶，对地方立法权孜孜以求的温州以及绍兴等设区的市亦出现此情形。这不能不说是在依法定程序立法上的一种缺憾。

在丽水市，增设人大法制委员会、常委会法工委，制定《丽水市制定地方性法规条例》，编制年度立法计划，建立法规草案起草指引等工作规则，以及立法技术规范、立项办法等制度，确定了首批立法基层联系点，组建了立法咨询专家组，专门聘任地方立法技术规范专家，开展立法培训会，就立法项目的立法协商、立法调研、立法辩论、针对立法项目和草案的面向社会公开征求意见、专家论证会等环节均予以开展。丽水市所制定的首部、2017年前唯一的一部实体性地方性法规为《丽水市城市市容与环境卫生管理条例》。该条例在职责、义务尤其是禁止性的规定同时附随责任追究的处罚规定，就此体例是否适宜值得反思。2017年，丽水市人大常委会将《丽水市饮用水水源保护条例》《丽水市南明湖管理条例》作为审议立法项目，将传统村落保护管理条例、水生态保护条例作为预备项目。在立法的针对性和在地化上更为突出，值得肯定。但是，第一，不论饮用水水源保护还是特定环境资源、自然生态特定区域的保护，要在制度创设上作出特色化或独创性规定，值得期待；第二，水源保护和水生态保护之间的项目定位、调整对象、适用范围等之间的关系需要深入论证。

在舟山市，2016年2月25日舟山市六届人大第六次会议第三次全体会议通过《舟山市制定地方性法规条例》。就该条例的制定与实体性的地方性法规的创制关系，舟山市人大常委会明确认识到作为程序性、自律性的法规，是实体性或者说实际行使对社会公共事务在三种立法事权范围内的立法创制权的前提和保障，指出“《条例(草案)》通过并施行后，关于我市城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的综合性地方法规才可正式制定颁布。”由此彰显了立法的法治意识。截至2017年1月，舟山市地方性法规立项工作规则、舟山市地方性法规草案起草工作规则、舟山市地方立法技术规范、舟山市人大常委会地方立法专家库工作规则、舟山市人大常委会基层立法联系点工作规则以及法律委员会的议事规则，均得以健全并汇编执行。

而在立法实践上，2016年12月1日浙江省人大常委会批准《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》这部舟山市首部地方性法规。该法规规定了海洋特别保护区的管理体制、资源与生态保护、适度允许捕捞活动、保护区内的旅游管理、休闲渔业船舶管理等方面内容。由其内容可知，第一，这是一部海洋保护的特别立法。这与《湖州市生态文明先行示范区建设条例》一样，具有集成性、系统性和全局性，但是更为特殊。之所以特别，是因为其“特”在特定地域效力范围、特定保护管理职能、特别严厉管控措施，是以“保护区管理”的海域管理、海洋资源、生态系统和海洋环境的保护、特殊海洋产业监管等在内的综合性、系统性立法规制，由此反观设区的市立法权限在立法事权上的三个方面的规定，是否符合立法权限范围？是否能够视为在作为海南省三沙市之前唯一的群岛立市的地级市的特殊市情基础上，城乡建设与管理和环境保护这两类立法事项需要的整合型运用？是否可以将环境保护的立法事权置换为环境生态保护、自然资源保护并延伸到相关产业、行业的监督管理？第二，该条例在全国首次规定对海钓、生产性捕捞贝藻类实行许可制度。这尽管符合海洋特别保护区的政策导向和保护与修复相统一的理念原则，但是否完全与设区的市立法所能够在《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》所规定的行政权能及其适用条件下的限制性规定相一致？第三，该条例在全国首次规定相关两项行政许可权限的同时，尽管可以和应当援引和纳入《行政许可法》的法定程序制度，但是，其中核发行政许可证照的法定条件、酌定条件以及违法行为认定的构成要件，后续行政处罚的裁量基准，是否应当在职权法定、程序法定和《立法法》有关行政权力及其义务、职责设定的统一性的原则要求下予以同步、同级的精细规定呢？尤其应当就其控制机制的一系列规范予以该条例本身之中应有规定，否则将难以体现出依法立法和职权与责任之间的必然对应性。而事实上，却是“另行制定两个相关配套的管理办法”。使人不解的是，何以一定要通过配套规定得以落实？由此反观，是否存在该法规自身的操作性不足的问题？尽管在关涉政府系统内部的职责关系和程序规范上，该条例难以予以调整和规定。这一立法情形，固然可能因为有关执法尚未开展进而缺乏实践经验的累积作为基础，但不可否认，客观上将会明显地疏于对所赋予的行政权力的监督制约。实际上，在该条例实施后的全国首张个人“海钓证”核发之后，短短的两个月间，当地颁发的个人“海钓证”已达3000多张*浙江个人海钓证：舟山地方立法带动经济效益，http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2017-08-21/doc-ifykcypq2037550.shtml.。由此可见，日均50张，月均1500张，那么由此是体现出该条例的立法初衷：保护与修复优先？还是反之，诱发和促使了海钓这一所谓“海上高尔夫”的蓬勃发展甚至成为特定人群的炫耀式申领？是否实际上以此间接实现了以高端群体服务为导向的海洋旅游新业态优先的海洋产业发展的地方政府期待，而执法让位于为特定群体的服务进而削弱了监管中的约束和控制，导致该行政权力的行使及该监管事项(即该旅游产业项目)均陷入失控的窘境？这是值得考量的。

在台州，《台州市城市市容和环境卫生管理条例》作为台州第一部地方性法规，主要是拟新增七大类公众违法行为的认定及其处罚，比如拟增加对发放“传单”类小广告的处罚，并明确通讯运营商的配合义务。而如此诸多草案中涉嫌对公众合法权益的不当限制、甚至缺少上位法依据竟然增设义务。这随后在征求意见等过程中被提议取消、修改。但是其中第二十九条之规定“停放在公共停车泊位超过三十日的破旧车辆，影响市容环境卫生的，综合行政执法部门可以责令车辆所有人或者使用人在十日内驶离；逾期不驶离的，综合行政执法部门可以将车辆转移至其他场所，并告知车辆所有人申领。”*该条例实施以来，单是路桥区行政执法分局截至10月15日便行政处罚1131起。首法实施半个月路桥处罚1100多人，http://www.taizhou.com.cn/news/2016-10/20/content_3197006.htm.这个条款仍然赫然在列，使人匪夷所思。在《台州市城乡规划条例》中设定了危房重建改建的条件、报批程序和要求。《条例》专门设置了城市公共文化艺术设施建设、地下空间开发利用、地下管线敷设、公共绿地保护等条文。《条例》规定任何单位和个人未经批准，不得擅自新建地下空间。这些许可的增设以及禁止的规定值得在合法性、正当性和可行性上予以商榷。

(二)设区的市立法起始阶段评判与前瞻

对设区的市立法，本项目在进行文本材料解析的同时，还辅之以调研访谈进行立法实践的主观方面的挖掘。所运用的访谈提纲中包括问题至少有：市人大及其常委会立法进展中人大代表的积极性与提案、提出意见建议等的状况？立法深入实践调查研究采取的电话访谈、问卷调查、委托论证等途径？立法协商、立法听证等环节及其实际效果？对人大主导立法的认识和努力？同级党委对报请事项的批示是原则性、程序性的还是实体性的？对法规草案内容在协调中所遇到的困难是否关涉行政编制、层级或事项管辖权等问题，是如何克服或化解的？法案中的规范设计遇到的问题、是否开展立法前评估、社会风险评估或社会影响评价？在立法项目确定上，就诸多设区的市立法中日渐不约而同地开展某相同立法项目，如何看待和对待？就贯彻实施依法立法的制度保障或监督机制的思考？从事立法工作所不同于此前有关法制、政法、司法工作的新感受？通过这一深度访谈，对设区的市立法起步阶段的种种现实问题和实际障碍、立法能力的客观局限等有了更为真实的了解与把握。

可见，浙江省被确认行使立法权的各个设区的市，积极建立人大专门委员会、人大常委会法制工作委员会，配备不少于6名的具有法制工作经验的人员，建立立法专家顾问制度，推进地方立法专家库、基层立法联系点、地方立法研究院(如金华市)和社会参与立法评估的民非组织，业已普遍成为设区的市立法的基本立法能力条件和质量保障措施。一些地方也在继续进行有益的尝试。比如在绍兴，某律师事务所申请报批了一家绍兴市大公法律研究院，其中就包括设立地方立法研究中心，拟更具有中立性、社会化、专业化地承接立法绩效评估、参与立法听证，推动绍兴积极建立律师参与地方立法的征求意见、立法辩论等*绍兴代表团：关注地方民生 改进地方立法，http://zjnews.zjol.com.cn/ztjj/2017nzjslh/ycll/201701/t20170119_2863106.shtml.。在宁波，某律师事务所配合收集立法建议，承担立法专项课题调研，提出立法建议项目，探索切实深化立法参与的途径与方式。就省人大常委会在发挥指导功能和监督权能上，则在法工委增设法规审查与指导处，专门承担11个设区的市和景宁畲族自治县报请批准法规的审查和指导等工作职能[7]。

浙江省设区的市创制地方性法规的起始阶段实践，回应各地市改革发展稳定的内在需求，积极稳健地加以开展。设区的市人大常委会在立法的组织、人员、制度等的资源要素配置以及社会舆情等的支持推动上比较完备，立法项目征集遴选确定、立法起草征询协调审议等的过程基本习得，立法结构体例技术语言等的运用总体可行。与此同时，立法的导向与重心有待聚焦，立法程序性自律性的认知有待强化，立法的事权范围的遵循有待清晰，立法的规范设计亟待科学、精细和富有针对性、操作性，立法的合法性、创新性及其有机统一的突出挑战有待基于立法需求、立法设计、立法评估等重要环节上的系统优化予以回应。对此应进一步夯实民主立法、科学立法的体制机制，激活和焕发对立法性质、功能与效力的深切体认，保持对依法立法及其问责的警醒和恪守，以民众的立法需求和治理的能力提高牵引和推动创新立法、有效立法的实践探索。

三、提高设区的市立法质量与效益的前提要件

一是学习贯彻党的十九大深化依法治国实践的重要论断和战略部署。深刻阐释党的十九大关于中国特色社会主义法治思想、深化法治中国实践等的一系列重要论述，在新的历史方位中基于浙江实际，遵循法治发展和社会发展的客观规律，适应人民日益增长的法治需求，以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为指引，夯实法治浙江建设的思想基础、创新法治浙江的新时代理论内涵，着眼关键，务求实效，深化和提升法治浙江建设，应当是统领法治中国在浙江实践的鲜明时代主题，是设区的市立法作为地方法治的制度创设实践环节的基本方向，是设区的市立法新的时代坐标和立法基点。党的十九大对贯彻全面依法治国方略，建设法治中国、建设中国特色社会主义法治国家做出了一系列重大决策和战略部署，对此，可以归纳为五点：首先明确了法治战略目标：到2035年，我国法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。其次，明确了法治的战略地位：坚持全面依法治国，被明确作为十四条新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。再次，明确了法治所处的战略阶段。“深化依法治国实践”的提法是关于“依法治国”的新论断和新表述。又次，明确了引领法治的顶层设计，决定成立中央全面依法治国领导小组。最后，明确了法治中国的战略资源，以习近平新时代中国特色社会主义思想中的中国特色社会主义法治理论确立深化依法治国实践的理论支持。法治思想与法治建设之间具有依存关系，具有先导作用。深入学习贯彻党的十九大精神，在法治的视角，一个基本立足点和最终落脚点，是对我国社会主要矛盾的基本判断，以及我国社会主要矛盾转变发展对法治的全局性影响。社会是法治的基础和归宿，法治是社会的规范与保障。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。步入新时代，人民群众的物质生活需求相较而言基本满足，比较有保障，而精神生活需求、社会生活需求的突出程度、强烈程度、广泛程度、复杂程度明显提高。“在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”这其中不仅有着明确的法治需求，而且民主的政治需求需要通过法治予以保证；公平、正义、安全的价值需求需要通过对社会利益格局的调整、社会公共资源的配置的法律制度变革与调适得以实现，环境方面的需求需要通过绿色发展的法律制度健全及其严格实施得到满足。综合起来，法治成为人民美好生活需要的聚焦点和聚合点所在，既是美好生活需要满足的必由之路，又是其具有全局性、统筹性的基本目标。

学习贯彻党的十九大精神，要与落实省第十四次党代会、中共浙江省委十四届二次全会决定相结合，与法治浙江的实际相结合。省委提出，在提升各领域法治化水平上更进一步、更快一步，努力建设法治浙江。这就需要首先夯实思想理论基础，将法治方略、法治思想、法治决策贯彻落实到法治浙江建设的全过程和各方面，为推进全省各项事业发展提供有力保障。首先，深入学习阐释习近平新时代中国特色社会主义法治思想。中国特色社会主义法治理论是新时代思想的重要组成部分，是法治道路的理论基础和思想保证，浙江要充分发挥习近平新时代中国特色社会主义思想重要萌发地的优势，在全国比较领先、比较深入和比较系统地进行理论总结和理论创新，将法治理论建设作为法治浙江建设的重要依托和实践引领。其次，要深入总结和提升法治浙江实践创新，努力提出符合和体现法治建设发展规律、转型社会发展规律和中国特色社会主义法治建设规律、具有浙江特色的省域、区域法治系统工程的理论范型，续写法治浙江新篇章。最后，要深刻剖析、正确认识法治浙江在全国法治发展中的位次、贡献和态势，理性辩证地看待法治浙江新的时代特征、中央期盼和人民诉求，全面深入地揭示需要克服的局限和不足。应做至少以下六点横向比较：相对上海市在城市综合执法体制改革上是不是有差距？相对江苏省在科技强省、教育强省、哲学社会科学强省的法治保障上是不是有差距？相对厦门、山东在社会纠纷解决机制法制化上是不是有差距？相对珠三角、京津冀在一体化建设的协同法治上是不是有差距？相较于北京，是不是在党内法规、法治理论的理论体系、学科体系和话语体系上有差距？相对广东省在法治社会、在设区的市立法能力建设上是不是有差距？要再创新优势，再有新作为，再入新境界，首要的是思想理论的新高度和新内涵的提升。法治理论建设是法治建设的应有之义。力求深化法治浙江作为具有全国标杆意义和示范作用的法治中国省域实践的规律总结，是将设区的市立法置于党的十九大确立的思想引领与时代维度之中、置于法治浙江这一直接而又坚实的理论基础、政治基础、社会基础与实践基础之上的必要前提和必由之路。

二是立足党内法规及其实施机制建设，发挥依规治党对地方立法的示范引领和保障推动作用，加强党对法治浙江建设中设区的市立法的领导。全面从严治党和全面依法治国的深度结合，是党的十九大开启和推动的一个重要治国理政时代新特点。始终坚持和加强党的全面领导，贯彻全面从严治党，将制度治党和思想建党进一步结合起来，营建执政党的建设和领导的制度化规范化法治化，是中国特色社会主义法治的重要特征和有机构成，是法治体系中不可或缺的重要基石。党内法规的创制、实施和监督体系的逐步健全，是全面从严治党的制度依托和根本保障。《中国共产党党务公开条例(试行)》已经通过，以此为标志，焕发党内民主、改善党的领导、推进依法执政将驶入快车道。这促使重新思考和更加重视依法执政在法治浙江布局、结构和体系中的地位、作用。没有依规治党的自觉、实效及其中的体制机制的健全和完善，就不会有法治的自觉、成效及其在科学立法、严格执法、公正司法与全民守法上的真正厉行与真实促动。在这个意义上，依规治党不仅是包括设区的市立法的政治前提，也是其逻辑前提，更是其示范样本。首先，尝试建立党内法规执行状况评估、报告制度，提高党内法规执行力。以维护中央权威、保障党中央的集中统一领导为主旨，以加强党的政治建设为指向，以严肃党内政治生活，建设健康的党内政治文化和政治生态为目标，借鉴“(职权、程序、责任等)清单模式”，约束党内法规、规范性文件的制定权，创新党内法规建设的制度理念、制度内容及其实施机制。比如，进一步完善和落实各级党委(党组)集体议事规则、决策程序和责任追究制度，加强省委对地方党委的领导和监督。其次，坚持制度治党，完善激励和约束机制，要层层压实法治建设在地方党委治理中的职责与任务，增强法治思维作为“关键少数”的领导干部战略思维、底线思维的内在支配力作用。亟待制定落实党政主要负责人法治建设第一责任的规范性文件，健全党政主要负责人法治建设第一责任人的职责及其监督考核机制，加强对党委重大决策的党内法规合规性、国家法律合法性与社会政治风险性三位一体的评估、预警和防范机制的探索创新。再次，以党的组织建设、人才建设、基层建设为重点，加强省委及以下党委的党内规范性文件建设，将依法执政、加强和改善党的全面领导与促进经济社会全面协调发展的深度融合，增强对各级党委统筹协调的监督评价机制及其效能，加强党委规范性文件备案审查，适当引入开展委托审查、第三方独立评估等，增强规范性文件的法治质量，杜绝不当文件制发。最后，发挥党委对法治浙江建设的统揽统筹作用，按照中央全面依法治国领导小组设立的职能定位与体制要求，健全省委对法治浙江的领导体制及其运行机制，可以设立省委直接领导的法治浙江协同创新机制，全面加强法治道路、法治理论、法治体系、法治文化的前瞻研究、制度论证和方案设计与实践总结，建设专业化高水平的新型法治浙江智库。落实在设区的市立法上，要加强党对立法的领导，促进人大及常委会立法能力建设，落实中央有关常委会组成人员结构优化等的决策，健全党对立法规划、立法协调、立法协商、立法中的重大利益调整决策方案和社会参与的统筹协调制度机制。

三是合理开展省级人大常委会对设区的市立法的指导，加强立法监督并积极探索立法责任追究的方式和程序，健全设区的市立法的制度环境、法治空间与运行机制。在省级人大常委会与设区的市立法关系上，有学者将省级人大常委会的角色归纳为“法制统一守护人”和“立法监护人”的双重主体、合法性审查、合理性审查的双重监督、政治责任和法律责任的双重责任。其根据是将《立法法》有关设区的市开始行使立法权的“确定”决定，解读为“更是一种政治行为”[8-9]，并以现实中省人大常委会法工委“通过提前介入、征求意见、沟通协调、调研论证等方式对各市人大常委会法工委的立法工作开展了全面的业务指导，其范围涵盖了法规的合法性、合理性和可行性”等情形，来认定省级人大常委会发挥着监护的职责。这种上下级人大之间业务上的指导关系和工作上的联系关系被夸大和强化为合理的存在，尽管该论者业已申明这有着在起始阶段的特殊适用性，但是终究显得似是而非，是应予以澄清和纠正的。按照人民代表大会制度的宪法、组织法规定，人民代表大会实行的是集体议决的民主制度和决策机制，其权力的来源和支点在于选民及其意志。人大是依照宪法和组织法履行职责、行使人民赋予的职权，具有其独立性、平等性，在党的领导下有着其意志的自主、权力的自主，应当予以尊重。否则就会被完全置于科层制之下[10]。因此，对不利于人民代表大会制度的健全和完善的所谓实践做法，不是要去固化，而是要去改进。不否定针对设区的市立法积极的联系、指导，但是不能将其蜕变和归拢在所谓的政治责任和貌似威权之下。“这种法律上的责任关系，进一步明确了上下级人大及其常委会之间存在法律上的监督关系。”其实早前彭真即明确指出，上下级人大常委会要加强联系，但是，它们之间没有领导关系。彭真在1983年6月六届全国人大常委会第一次会议上又讲到，省级人大和它的常委会行使自己的职权，只要同宪法、法律不抵触，全国人大常委会就不干预。只是在发生违宪、违法的行为时，全国人大常委会才行使法律监督权[11-14]。王汉斌指出，全国人大常委会对省级人大常委会可以概括为三个关系：一是法律上的监督关系；二是选举上的指导关系；三是工作上的联系关系[15]。而以上“立法监护人”的观点及立论，背离人民代表大会制度，背离不同层级人民代表大会之间的民主制度宪制规定，将省级人大常委会的实际工作方式统称为所谓的政治责任之下的、当然的监督控制、合法正当的职权及其方式，可能是过于夸大省级人大常委会法工委的功能、作用所致的权力扩张倾向所致。应当明确，人大之间在宪法组织法上的职能关系具有法律属性，是设区的市立法中省级人大常委会与设区的市人大及其常委会在立法实践中的指导监督关系的前提和基础，对设区的市立法的指导、监督的限度和边界亦应以此为准，方式和手段应以法定为据。将设区的市立法起始阶段，称之为监护对象，意在表明其立法经验匮乏和立法能力低下，似乎欠妥。在法律的意义上，设区的市立法权限的来源和行使的法律依据业已明确，不应将其视为被监护者，即并不具有法律上的完全行为能力以及独立的主体资格的立法权力行使者而非是决定者。退言之，尽管省级人大常委会对设区的市立法予以悉心指导可能具有现实的必要性，该论者也以发展的角度指出其所具有的阶段性、暂时性，但是我们要强调的是并不具有充分的合乎宪法、法律的正当性，在强化依法立法的准则下，不宜予以肯定和推广。而是应当尊重和保障、激发和促进其依法独立自主地立法和依法严格审慎地监督。

简言之，将政治责任作为“立法监护人”的理念、思维以及做法的基本前提，值得商榷。况且在法治视域中，政治责任并非无限责任，而是在政治方向、政治原则和政治立场上对其进行的衡量与评价。根据2016年1月28日浙江省十二届人大第四次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》，第三次修正后的《浙江省地方立法条例》事前、事中、事后均刚性规定了省级人大常委会的指导权、监督权，这在一定程度上必然影响和制约着设区的市立法权限的行使、立法权能的实现以及立法自主的可能。其中第十条、第六十四条、第七十一条的规定及其实施有待持续跟进考察。

综上，立足于上述思想基础，伴随着依规治党严格实施，以设区的市立法的空间容许和能力所及为直接条件，设区的市立法尚需注重以下三点：在权限依据和内容创设上，应严格恪守立法权限，并将立法选项的地方性和创新性聚焦、细化和落实在立法内容的适应性与操作性上，而不是笼统地在立法项目是否属于立法事权上去判断。在主体依托和能力源泉上，切实加快探索人大代表发挥作用的渠道和途径，并健全其立法职责履行评价的自我评价与社会评价机制，作为代表履职和向选民负责的必要内容，并予以公示。在立法机制和实质过程上，第一，要以立法设计的比较选优为中心，健全和充实立法前评估的运行机制、指标体系，将立法前评估报告与立法说明适度分离，深化立法中的法律规范设计论证的参与程度与评议强度。第二，重视和化解审议流于过场的突出问题。第三，要适应湾区建设和经济发展新动能需求，增强设区的市立法协调性，探索建立省域设区的市立法协调机制。

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ComparativeevaluationreportforlocallegislationofthecitiesofZhejiangprovinceandcountermeasures—One of the series research reports on the legislation in Zhejiang province

SHI Dongpo1, YIN Xiao2, ZHU Jinyi1

(1.The Research Center of Culture and Law，Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310023，China;2.Law Committee of the Standing Committee of the people’s Congress of Lishui City，323000，China)

The legislative practice of municipalities with districts in Zhejiang province has just started for two years. The legislative practice responds to the internal requirements of the stability， the reform and development. Municipal standing committee of the people’s congress has been constantly improved. legislative programs’ selection, bill drafting, legislative game, legislative technique and other system rules get better and better. However, the objectives and priorities of the legislation should be focused. The legislative process should be kept sound and respected. The scope of the legislation should be strictly observed. The legislative design should be more scientific and reasonable. The legislative powers of deputies to the people’s congress should be further realized. The guidance of the standing committee of the provincial people’s congress should be strictly performed according to law. Legislative review should be further strengthened.

municipalities with districts; legislative needs; XI Jinping thought on socialism with Chinese characteristics for a New Era; standing committee of the provincial people’s congress；legislative intendance；accomplishment by legislation

金一超)

D922.1

A

1006-4303(2017)04-0361-08

2017-11-11

国家社科基金重大项目(14ZDC007)；浙江省高校中青年学科带头人学术攀登项目(PD2013033)

石东坡(1970—)，男，河北无极人，教授，博士，从事立法学、公法学、文化法学研究；尹 晓(1976—)，女，浙江青田人，副教授，从事地方立法研究；朱金艺(1993—)，女，浙江安吉人，硕士研究生，从事立法学、文化法学研究。