国家治理现代化视域下的网络信息安全探究

姚元军

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

国家治理现代化视域下的网络信息安全探究

姚元军

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

网络信息化与国家治理现代化建设具有高度的相关性，它是推动现代治理主体多元化、治理机制科学化和治理结果高效化，实现我国治理体系和治理能力现代化的新型力量和有效工具。由于认识不到位、发展不科学、制度不完善等原因致使我国网络信息安全建设存在大量的问题，严重制约了我国治理现代化进程。为此，必须要从对网络信息化的传统管理模式中跳出来，树立现代网络信息化治理新思维，使其更好发挥在推动国家治理现代化建设中的作用。

国家治理现代化；网络信息安全；研究

截至2016年6月，中国网民规模达7.10亿，半年共计新增网民2132万人，半年增长率为3.1%，较2015年下半年有所提升。互联网普及率51.7%，较2015年底提升1.3个百分点。我国手机网民规模达6.56亿，较2015年底增加3656万人。网民中使用手机上网的比例由2015年底的90.1%提升至92.5%，手机在上网设备中占据主导地位。同时，仅通过手机上网的网民达到1.73亿，占整体网民规模的24.5%。互联网的快速发展，极大地改变了我国经济社会发展面貌，成为推动我国信息化、工业化、城镇化、农业现代化的新动力。

一、国家治理现代化与网络信息化相关性分析

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理这一概念强调从传统国家统治和管理向现代国家治理的转变，其基本内涵是“指国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。”相对于传统管理模式，现代国家治理更多地强调通过国家政权所有者、管理者和利益相关者多方参与，打破传统权力等级限制，建立一个具有民主、法治、责任、回应、效率、协调等价值取向的现代治理体系。而网络信息化的不断发展与推进我国治理体系现代化具有高度的契合性和同步性。经过二十年的发展，互联网已经成为我们解决社会矛盾的有效手段和工具，尤其是其在推进治理体系现代化进程中的功能与作用不可忽视。网络信息空间作为一个信息交流和共享资源库，现代网络新媒体改变了传统信息传播的单一性和滞后性，使人们获取和传播信息的方式和途径日益增多，逐步促进社会管理从单一政府或公共权力部门向治理主体多元化方向转变；作为一种利益诉求表达平台和渠道，网络现在已经成为社会各利益主体表达意见、观点以及各种政治主张的有效方式，通过在公共网络空间中的平等参与、积极协商，上升为参与政府议事，改变以往政府权力统治的单向性和强制性，使决策更加科学，体现广大民众意志，有利于扩大和巩固党执政的群众基础；网络信息空间作为公共舆论发源地和公共利益的集中地，在实现信息对称，保障公民自身权益具有十分重要的作用，由于其具有高度的自治性和非强制性，可以解决大量权力部门所不能解决的问题，有利于推动治理领域向更广、更深层次扩展，同时由于其具有独特大数据等技术优势，促使社会治理数字化、便利化，节约和降低行政成本，使国家治理更加富有效率。因此，从现代治理体系角度来看待网络信息化建设，其与推动现代治理主体多元化、实现治理机制科学化和治理结果高效化方面具有高度的契合性，是推动我国治理体系和治理能力现代化的新型力量和有效工具。

同时，由于我国对网络信息化管理长期存在重视程度不够、措施乏力以及管理思维僵化、模式陈旧、制度不健全等原因造成我国网络信息安全管理出现了严重的问题。就现阶段而言，我国公共网络空间鱼龙混杂、泥沙俱下：网络虚假信息满天飞，发帖、跟帖现象混乱，黄赌毒信息横行；知识产权侵犯严重，网上诈骗事件时有发生，“伪基站”直接危害整个网络信息系统的安全和群众根本利益；“网络大V”恶意传播谣言侵害公民和组织合法权益；各种非主流意识形态及社会思潮不计其数，最为典型的有如新自由主义、新保守主义、网络无政府主义、网络恐怖主义、民族主义以及与之相关的极端宗教势力等等泛滥成灾。这些现象的存在造成了严重的信息失真，极大地消解了社会主义主流意识形态的凝聚力和吸引力，阻碍和遮蔽了科学公共理性的建构，降低了政府公信力和社会凝聚力。由不法分子利用网络信息传播不良信息所引发的恶性群体性突发事件、恐怖暴力事件时有发生，扰乱了正常社会秩序、动摇党执政的群众基础。网络信息安全管理已经成为推动我国治理体系现代化的重要一环节，成为考验党在新形势下能否长期执政、科学执政的关键一步，高度关注并集中精力解决好网络信息安全问题成为党和国家当前以及今后很长一段时期内执政理国的一项重要任务。

二、网络信息安全管控在我国现代治理中的历史演变

网络安全与网络的发明及其运用相伴而生，只要有网络的使用就会存在网络的安全问题。在发展初期，党中央和国务院对国际互联网的引进、使用及其信息安全保护制定了一系列相关法规和政策，以期引导行业健康、快速和可持续发展。如1994年国务院制定和颁布《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例（国务院令第147号）》。《条例》对安全保护制度、安全监督、法律责任等事项作了具体规定。1996年国务院制定和颁布《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定（国务院令第195号）》对于加强计算机信息网络的管理，保障国际计算机信息交流的健康发展起到了重要促进作用。2000年9月20日国务院第31次常务会议通过《互联网信息服务管理办法》，旨在规范和引导互联网信息服务活动健康有序开展。同时，国家保密局还制定了《计算机信息系统国际联网保密管理规定》，公安部门制定了《计算机病毒防治管理办法》等等条令。这一时期，我国互联网经历了从引进到初步发展阶段，党和国家制定的一系列相关法律、法规和政策工作的重点在于紧紧围绕互联网在我国如何使用、如何提供信息服务和技术安全保障以及关于惩戒利用和使用互联网犯罪等具体问题而展开，对于互联网信息产业发展还缺少整体规划，对其认识也还停留在一般的通讯、交流工具基础之上，网络信息安全还没有作为一种战略选择而上升到国家安全层面。

进入新世纪以来，随着互联网在我国经济社会中的进一步快速发展，网络信息安全问题日益凸显。2000年12月28日第九届全国人大代表会常委会第十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》就如何保障互联网的运行安全和信息安全问题作了具体法律规定。2001年8月由中共中央、国务院重新组建国家信息化领导小组，统筹协调我国网络和信息安全事项并制定行业发展相关制度规章。2003年7月，国家信息化领导小组第三次会议通过了《国家信息化领导小组关于加强信息安全保障工作的意见》（中办发〔2003〕27号）对如何提高信息安全保障工作的能力和水平作出了规定，并提出要促进信息化健康发展。2006中共中央办公厅和国务院办公厅印发《2006～2020年国家信息化发展战略》中将推进信息化和提高信息化安全水平作为国家战略举措和目标，并提出要促进我国信息安全技术和产业自主发展。2012年7月发布的《国务院关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》（国发〔2012〕23号）中已明确指出，大力推进信息化发展和切实保障信息安全，对调整经济结构、转变发展方式、保障和改善民生、维护国家安全具有重大意义。总体而言，这是我国经济发展快速推进，利益结构调整迅速，各种深层次矛盾日渐凸显的十年，互联网信息以及新媒体等作为一种新型社会元素，不仅激发了各种社会主体力量，而且也给现代社会治理提出了一系列问题和挑战。社会形势的变化迫使人们对互联网信息及新媒体的发展在整个社会发展中的地位和作用做出了新的认识。至此，网络和信息安全作为国家战略任务和目标日渐凸显。

党的十八大报告明确将网络空间安全与太空安全和海洋安全提高到同等重要的高度。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“坚持积极利用、科学发展、确保安全的方针，加大依法管理网络的力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。”随后，中央成立“网络安全和信息化领导小组”，决定由中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平担任组长，并于2月27日召开第一次会议。习近平在会上强调指出“网络安全和信息化是事关国家安全和国家发展、事关广大人民群众工作生活的重大战略问题，要从国际国内大势出发，总体布局，统筹各方，创新发展，努力把我国建设成为网络强国。”由党和国家最高领导人出任组长并把网络安全纳入政府工作报告，充分表明加强网络信息管理、维护网络信息安全已经上升到事关我国经济社会发展全局的战略高度。2016年，11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国网络安全法》，为保障网络安全，维护网络安全主权和国家安全、社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济社会信息化健康发展奠定了法律基础；12月27日，国家互联网信息办公室发布了《国家网络空间安全战略》，为国家未来网络安全工作的开展指明了方向，从此网络信息安全正式走上法治化的发展轨道。

三、国家治理现代化视域下网络信息安全治理的思路与措施

（一）从顶层设计入手，完善各项网络信息治理制度

作为一个工程学概念，顶层设计是指从最高层次上进行统筹考虑，纵览全局，然后再逐步细化到各具体项目、层次和要素，从而实现问题的根本解决。对我国网络信息安全治理来说最为迫切地就是需要从整体上进行制度设计，尽快建立一套完善的网络信息治理体系，为网络信息治理提供根本制度保障。现阶段对于网络信息的管理和使用，还没有形成一个比较系统、完整的法律、政策、业务技术、人才培养、战略规划、理论研究等体系，制度配套设施严重落后于网络信息发展需要。导致对于网络信息发展中出现的问题，国家和社会基本上采取“头痛医头脚痛医脚”的管理模式，“几乎都是从原有的思维模式出发，采用分散的、零星的、救急的以及刺激——反应式的应对，缺乏对整个互联网技术、互联网产业、互联网思维、互联网逻辑的深刻反思。”从这一基本现状出发，必须坚持顶层设计理念，将网路信息治理纳入到国家经济社会制度框架中来，制定网络信息安全发展战略规划：从网络信息安全管理门槛方面，将网络信息分门别类、划定等级，设定信息安全等级保护制度，特别要保护好关键领域、行业信息基础设施网络和信息系统安全；对于网络信息内容安全性方面，可以从加强网络信任体系建设入手，建设和完善信息安全监控和评估体系；对于危害网络信息安全的行为方面，必须建立机动、快速、准确、严厉的反映、处理机制；还要建立完善的网络信息技术研发、科技人才培养、网络信息产业发展体系；加大网络信息安全教育，使网络信息安全理念在全社会得以确立；充分发挥“网络安全和信息化领导小组”在网络信息安全战略规划中的顶层设计和领导协调作用，统一筹划、通盘考虑，建构一个分工合理、行动高效、高度协调的领导体系。

（二）加强技术创新，确保关键领域管控自主

掌握不了网络信息安全主导权仍然是我们当前实现网络信息安全的最大制约因素。美国前情报雇员斯诺登曝光的监控丑闻“棱镜门”事件赤裸裸地展现了美国利用其网络信息技术主导权的优势地位对全球进行网络信息渗透和监控的基本事实。据国家互联网应急中心发布的2013年年报中指出：2013年CNCERT 监测发现境内1.5万台主机被APT木马控制。2013年，境内6.1万个网站被境外通过植入后门实施控制，较2012年大幅增长62.1%；针对境内网站的钓鱼站点有90.2%位于境外；境内1090万余台主机被境外控制服务器控制，主要分布在美国、韩国和中国香港，其中美国占30.2%，控制主机数量占被境外控制主机总数的41.1%。因此，要从根本上解决我国现阶段的网络信息安全问题最关键还是在于积极推动网络信息技术取得突破性进展，通过制定相关产业标准，从发展核心技术和基础产业尤其是相关主机、中央处理器、操作系统、服务器等方面着手，培育一批具有自主知识产权、世界领先水平的现代化骨干企业，只有突破美国、西方在网络信息安全“一网独大”的霸权主导地位，我国网络信息才能实现完全自主可控，国家网络信息化安全才有技术上的支持和保障。

（三）实现多主体治理，形成“四位一体”协同效应

网络信息安全建设牵涉到社会生活的方方面面，走传统管理方式单独依靠政府力量的推动和实施难以取得好的效果。实现网络信息治理主体多元化，充分发挥政府引导、社会行业自律、社会组织、公民个人参与、国际间政府合作的基本作用，多管齐下、协同作战，网络信息安全才能有保障，良好的网络空间环境才能形成。首先，政府要理顺职能，发挥好引导作用，从战略层面制定网络信息安全发展规划；着重顶层设计，完善相关法律、法规体系，为网络信息安全建设提供制度保障；严厉打击网络违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。其次，网络信息发展企业是市场主体，是网络信息发展的直接推动者和利益攸关方，要注重相关利益主体尤其是网络信息安全产业发展企业以及相关行业群体利益，充分调动其积极性、主动性，通过制定行业自律，为本行业确立“积极发展、加强管理、趋利避害、为我所用”的基本方针，为建立我国互联网行业自律机制，规范行业从业者行为，依法促进和保障互联网行业健康发展。第三，广大社会组织、网络信息使用者是网络活动的直接参与者和受益者，由于数量庞大且参与者技术水平高低不同、个人素质参差不齐，导致我国民众在网络信息使用方面行为各异，网络安全意识十分淡薄，违法犯罪活动时有发生。基于此，加强网络信息安全教育，提高广大民众网络信息参与水平，充分发挥网络信息使用者在网络信息安全建设中的第三方监督作用，从而形成一个全方面、多层次的开放管控机制。最后，网络信息安全建设离不开国际政府间的交流和合作。随着一体化进程的快速推进使得很多问题尤其是互联网和信息安全管理越来越具有全球性。网络恐怖主义、全球性跨国网络犯罪，黑客攻击、网络病毒以及网络知识产权的保护等等问题的出现使世界各国遭受网络信息威胁的可能性大大增加，且对这些问题的解决已经远远超出一个国家的能力和范围，必须制定网络信息安全国际公约，各国协作共同打击网络犯罪、维护网络信息安全。

（四）坚持依法治网与以德治网结合，营造清朗网络空间

有法可依是依法治网的前提条件，有法必依是依法治网成败关键所在。同时还要注重运用多种手段尤其是网络德育教育手段，建立网络空间伦理规则体系，实现依法治网与以德治网二者有机结合。网络信息空间是一个具有高度开放性、交互性、时效性强的公共舆论平台，现代网络信息媒体尤其是自媒体的大规模运用，使得整个网络信息空间变得十分复杂，管理起来也非常困难。但是从整体上来看，这些不良网络信息大致可以分为三大类：一类是以谋取经济、政治或者其它利益为目的的违法违规行为。如以谋取不正当经济利益为目的非法获取他人、企业、组织商业秘密信息或者是各种利用网络宣传邪教、恐怖主义、攻击社会主义制度等；另一类则是为达到不正当目的，违背社会主义道德和社会主义核心价值观念的言论和行为如网络恶意炒作的“干露露不雅照”、“郭美美炫富”等典型网络事件；第三类则是既违背国家法律、法规同时又违背社会主义道德要求的各类事件如“南京彭宇案”等等。加之由于一些媒体舆论缺乏职业操守，一味追求商业价值，导致一些报道、言论、信息严重失实甚至故意弄虚作假欺骗民众，对社会主义道德底线和主流价值观造成了严重的冲击和挑战。必须加强依法治理网络信息空间，制定和完善各项法律、法规，依法严厉查处各种网络信息违法犯罪活动，确保人民生命财产安全；同时要制定网络言论行为伦理准则，提高现代新闻媒体、网络信息从业人员职业素养，规范网民网络行为，使网络信息发展最大限度成为传递“正能量”、凝聚“正人心”和宣传、弘扬社会主义主流价值观的重要阵地，激发社会形成积极向上、温暖人心、公平正义的文化、道德氛围。

［1］何增科.理解国家治理及其现代化［J］.马克思主义与现实，2014（1）.

［2］习近平.把我国从网络大国建设成为网络强国［N］.光明日报，2014-02-28（1）.

（责编：刘海琴）

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2017-04-20

姚元军（1986-），男，中共湖南省委党校科社（政治学）教研部讲师、博士。