新时代社会保险法治的思考与展望

栗燕杰

（中国社会科学院法学研究所 北京 100720）

新时代社会保险法治的思考与展望

栗燕杰

（中国社会科学院法学研究所 北京 100720）

党的十九大报告以较大篇幅要求“全面依法治国”“加强社会保障体系建设”。社会保险法治应以安全、公平为最高宗旨，如果社会保险的改革损害公平，损害到民众的安全预期，则不仅背离法治理念，而且蕴含巨大风险。相应地，安全、公平应成为社会保险法律制度的构建与实施、改进和完善的总体指导思想与衡量尺度，并据此对社会保险法律制度的未来予以展望。

社会保险；法治；安全；公平

党的十九大报告郑重提出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”“坚持在发展中保障和改善民生”，并对基本养老保险制度、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、公共服务平台等提出制度完善的要求，以在“病有所医、老有所养”等方面不断取得新进展。可以展望，在迈入中国特色社会主义新时代，开启全面建设社会主义现代化国家新征程中，社会保险的依法治理将由此迎来新的时代，迈上新的征程。新时代首先需要认识观念上的更新，以新理念新思想新战略，深化社会保险法治改革。

1 社会保险法治应以安全、公平为最高宗旨

理想的社会保险法治应符合制度自身规律。如马克思所言：“立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律，不是发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中”。这也构成我国社会保险改革纳入法治轨道的基本要求与重要考量因素。

1.1 社会保险法治应更好满足全体社会成员的安全需求

日本学者将保障健康和宁静的生活（security of health and a serene life）作为社会保障制度的宗旨。十九大报告将“人民满意”作为政府建设的重要衡量指标。具体到社会保险领域，人民满意与否，与能否满足基本安全需求直接相关。满足安全需求，提供稳定的安全预期，是社会保险制度的基本功能。社会保险的法律制度，应当为满足安全需求提供强制的刚性保障。

在对象上，应当面向所有社会成员覆盖全民。对于被社会保障遗漏的群体、个人而言，其生活并未受到安全保障。这也是包括中国在内的不少国家，在社会保险制度建设时不约而同地将扩大覆盖面置于优先位置的重要考虑因素。事实上，除直接实施普遍保障模式的国家之外，多数欧美国家社会保险保障对象的确定，主要按照机器制造业→加工业→其他工薪阶层→服务行业→农业工人、农场主→个人劳动者、自营劳动者的路径不断发展。《贝弗里奇报告》已将“广泛保障”作为社会保险的六大基本原则之一，社会保险应当是全方位的，不应当给国民救助和自愿保险留下任何隐患。基于此，“广覆盖”方针，或者说不断扩大覆盖范围，成为中国社会保险制度建设在相当长时期内的重要任务。在“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”的背景下，“覆盖全民”的目标被郑重写入十九大报告。虽然我国社会保险参保面不断扩张，但仍有服刑人员、社区矫正人员等特殊群体未能享受到基本养老保险、基本医疗保险，更多群体未能被失业保险、工伤保险所覆盖。这将成为今后扩面所要解决的问题之一。

在性质上，应当提供安全保障。安全是社会保险制度的本质要求。从最低层次看，应当“免除后顾之忧”。在客观上，这种安全保障应能够满足民众基本生活需要，有效保障其社会保险权利。社会各界对此已有充分认识，在此不再赘述。在主观上，应当为民众提供“安全感”，民众的认同、信任，对于社会保险制度能否健康、持续运行至关重要。

在水平上，应首先提供基本保障并不断提升。如十九大报告所论断：“增进民生福祉是发展的根本目的”。纵观古今中外，包括社会保险在内的社会保障制度体系在目标定位上并非满足所有需求——这是不现实也不合理的。如美国前总统罗斯福所言：“我们能够负担得起我们需要的一切，但我们负担不起我们想要的一切。” 十九大报告将“人民日益增长的美好生活需要”作为矛盾的一极，这意味从美好生活需要出发，社会保险制度首先应兜住底线，再做好“日益增长”这四个字的文章，以逐步提升保障水平为己任。就兜底线而言，不但在常规稳定时期应提供这种基本保障；在自然灾害等各类突发事件发生的特殊时期，同样应提供这种基本安全保障。社会保险制度的创制、实施，以及纠纷解决制度，均应以满足社会成员的安全需求作为首要任务。就“日益增长”而言，保障能力、保障水平应不断提升，基本医疗保障对健康权的保障水平、基本养老保险对老年人权益的支撑强度，都应日趋强化。

1.2 社会保险法律制度应当公平地满足全体社会成员的安全需求

公平性是现代意义的社会保险法律制度与传统制度机制在理念层面的根本性差异。子曰“不患寡而患不均”。不公平的社会保险程序和社会保险权益，不仅很难为社会成员提供稳定的安全预期，无法成为社会发展的“减震器”，甚至本身会带来更大的怨情、不满乃至引发群体事件。比如，我国一些地方在上调养老金待遇时，由于企业退休职工、事业单位工作人员、国家公职人员上调幅度差距巨大，甚至导致当地政府被围攻的现象。社会保险法律制度公平地满足社会成员的安全需求，突出表现为社会保险权益的公平性。不仅包括社会保险待遇享受的公平性，也包括社会保险权益所负资格条件的公平性，以及社会保险义务承担（特别是缴费义务）的公平性。

1.3 应重新定位国家与个人角色

随着养老保险、医疗保险走向全覆盖，从微观层面看，社会保险与劳动关系、就业之间的关联有所淡化。但从宏观关系层面看，国家（政府）、劳动、资本三方关系，贯穿于社会保险制度建设、改革之始终。由此，国家在角色定位的选择对于社会保险制度的发展方向、价值选择、制度的样态和实施效果，有着举足轻重的影响力。照顾人民并维持其基本生活需求，不应是国家之恩赐，而是国家存在之重要目的，更是国家之基本责任与义务。如十九大报告所论断：“为中国人民谋幸福”，系中国共产党人的初心和使命所在。

个人作为社会保险制度的权利主体，在主体角色上，经历了从契约到身份，再到一般意义“社会成员”的本源回归。从“身份到契约”，是法律史学对欧洲自封建社会向资本主义社会发展变迁下法律理念变化的著名论断。但是，我国社会保险权利、社会保险制度规则体系依然在相当程度上受到身份影响乃至主导。比如，户籍、就业与否（劳动者与居民）、行业甚至年龄、性别等身份识别，都对基本医疗保险权益或其他医疗保障权益的享有、范围、条件有着巨大影响，并据此划分不同的制度板块。

今后，随着覆盖面不断扩展，与就业关系逐步淡化，社会保险法制逐步表现出与“身份”关系的淡化，与“契约”（尤其劳动合同）关系的适度疏离，社会保险制度体系的独立性逐渐凸显。“统一”“统筹”成为十九大报告关于本部分制度建设与完善的关键词，这意味着，今后将从依赖于劳动关系、带有强烈地域性、身份性的社会保险权利，最终发展成社会成员的公平的社会保险权利，由此也必将增强社会保险权利的可转换性、可携带性。

2 新时代社保法治的范式变化

新时代首先需要认识观念上的更新，以新理念新思想新战略，布局社会保险法治改革。笔者认为，应特别注重以下两方面。

2.1 从传统的“政策主导型治理模式”向依法治理模式转变

十九大报告强调，人民美好生活需要日益广泛，突出表现在“民主、法治、公平、正义、安全”等方面的要求日益增长。这在社会保险领域尤为突出。通过依法治理模式的引入和普及，克服传统的“政策主导型治理模式”，着力以法律制定和实施，赋予社会保险制度安排以强制性、统一性，以及可救济性，对于增强公众对社会保险制度的安全感，具有重要而不可替代的作用。换言之，如果社会保险制度朝令夕改缺乏稳定性，即便部分改革内容使得民众得益，也可能损害到民众对制度正常运行的稳定预期。由此而言，各项社会保险制度机制改革应当谨慎而非随意试错，应当约束不当或过度的“改革冲动”，小心翼翼培育并维护公众对制度的信任感，不断提升现代社会保险制度的稳定性、公信力与可预期性。

这要求，社会保险在治理模式上，应从主要依赖政策向法治范式转变。与变更、废止和出台新政策的程序不同，一旦以法律形态将社会保险制度确定下来，则具有法律效力及相应的稳定性；如欲修改、变更，则需要通过法律修改程序，才能进行改变。这将增加制度安排改变的时间、成本、程序等，这在宏观层面增强了制度安排的严肃性和稳定性，对于微观个体而言则增强了其对制度安排的信心。不可否认，随着经济社会发展与新型科技的快速进步，经济社会本身处于高度变动性，这意味着无论是社会保险制度安排，还是保障水平，均应随之进行必要的变动。如基本医疗保险的权益内容，会随着基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准的变动调整以及报销比例的调整，而不断发生变化。在全面依法治国的背景下，社会保险权利的标准水平应通过国家法律法规予以确定；其调整变化也应通过法律法规的修改完成。这就要求社会保险立法更加具体而微，既有原则、理念层面的价值规范，更有标准化、精细化、可操作的权利义务规范。

2.2 从制度构建本位走向权利本位

随着新时代的到来，制度构建的重点正在从自上而下的设计安排向凸显人民需求本位、权利导向悄然转移。十九大报告反复提及“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”，强调“要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”。社会保险制度改革的纵深推进，同样应从供方的制度供给导向，转为更加突出“获得感”，立足于公民立场的具体而微的改进、完善。

权利话语在社会保险制度中的基础性和支撑意义势必更加凸显。一方面，权利话语“为我们提供了一个强大的媒介，通过它我们可以界定人类需要，并且建构起对人类福祉所需资源的诉求”。另一方面，权利及其内涵、外延的精确化，也将成为执法机关、司法机关在法律执行和法律适用的重要抓手。

人性尊严、个人自由、生存权和发展权保障成为社会保险制度实施的价值取向和重要目标。社会保险法治建设应更加注重个人的独立、尊严和自由，处理好个体权利保障和社会保险制度效能的关系。其要旨在于，从制度构建本位走向权利本位，兼顾宏大叙事与微观表达、个体立场。以基本医疗保险为例，健康权的保障水平作为衡量指标的重要性将日渐提升。涉及民生领域严重冲击社会道德底线的养老、医疗保障相关事件个案，将引发更多关注，并需要从制度层面加以改革、完善。还不应忽视的是权利维度的评估、批判功能。社会保险权利的确认与保障程度、保障效果，是评估一国社会保险制度先进与否的重要指标。社会保险制度运行中的问题、缺陷，大都可在权利保障效果方面暴露出来。立足需求本位突出权利保障进而“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。

3 制度完善的前景展望

今后，中国的社会保险法律制度建设应更加关注公平正义问题，加强科学立法走向制度精细化，全面正确履行政府职能落实严格执法，凸显法院功能以公正司法支撑后盾，实现企业、公民、经办机构、服务机构等各方的全民守法。总体上，面临挑战依然艰巨，目标任务依然“任重道远”。

3.1 启动重要法律法规的修订，推进科学立法

社会保险法作为中国社会法治体系中最重要的法律之一，对于促进社会保险制度完善起到重要作用。但在当前背景下以及从未来需求看，法律中不少内容已经滞后于社会保险的改革发展形势。比如社会保险法中有明确规定的农村养老保险、城镇居民养老保险，两项制度在改革中已经合并，法律上的概念在制度实践中已不复存在；工伤保险、失业保险的积极预防功能在法律中并无体现，导致当下改革的腾挪空间受到局限；许多地方正在探索的长期护理保险对于应对人口老龄化具有积极意义，法律空白亟待填补；在基本医疗保险改革领域，在城乡医保并轨、大病医疗保险推广的背景下，应尽快推动“法定医疗保险法”的制定。社会保险法诸多制度设计，由于规定得过于原则，实际上无法操作，导致被各类规范性文件所填补甚至替代。为此，有必要秉持顺应改革发展需求和适度前瞻的理念，既将改革纳入法治轨道，又避免过分伤害到制度稳定性，对社会保险法进行全面、深度的客观评估，基于评估结果进行修订，增强其新时期的适应性、科学性与可操作性。

3.2 强化制度归并整合，促进统一公平实施

户籍、就业与否、行业甚至是年龄、性别等身份识别，对基本养老保险权益、基本医疗保险权益影响巨大，并一度据此划分不同的制度板块。近年来制度整合已成效初显，截至目前，已有23个省份明确规定将城乡居民医保管理体制划归人社部门。十九大报告在社会保障体系建设部分一再强调“统一”“统筹”，明确要求城乡统筹、养老保险全国统筹、社会保险公共服务平台全国统一等。有理由预期，社会保险制度更大幅度的整合、归并将进入快车道。

3.3 强化责任机制，通过严格执法确保法律执行落实

社会保险法明确规定了社会保险费的强制征缴和相应处罚惩戒机制。但实践中，由于强制执行成本较高，相关机构、法院配合程度较低，未得到很好落实。由于社会保险费率特别是基本养老保险的缴费费率较高，实施中一些用人单位以种种方式降低缴费基数，缴费工资远远低于实际工资，实际缴费率远远低于名义缴费率，这既损害到参保劳动者的社会保险权益，存在严重的纠纷隐患，又给征缴稽查带来困难，也损害到了法律秩序的权威性。相应地，社保法治的今后走向应把企业、劳动者遵法守法，提升法律制度执行力作为关键任务。对于违法的企业、组织，应依法予以追缴、加处滞纳金、罚款直至依法追究其刑事责任，形成全民守法的良好氛围。

3.4 人民法院公正司法成为社会保险法治运行的重要角色

法院通过诉讼、执行机制对各项社会保险制度的有效实施和规则改进有着无可替代的功能。反观我国实际，虽然社会保险相关争议纠纷不断增多，但并未主要通过法院得以化解。基于“属于政策调整范畴”“政策性很强”、社会敏感度较高、容易引发群体纠纷等托词借口，法院消极行使司法审判权的现象并非罕见。法院功能的尚未到位，不仅导致社会保险运行缺乏司法制度的最终保障，而且使得社会保险权益受损害者告状无门，丧失救济权利。显然，法院应从立案登记制出发取消不合理限制，向社会保险争议敞开大门；更进一步，社会保险领域的公益诉讼，也应尽快展开试点并推广开来，以克服带有多发性、普遍性的社会保险违法行为。在审理执行中公正、规范、有序，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，让党和国家关于社会保险制度完善的良法美意体现在司法判决执行之中，真正免除人民群众的后顾之忧。

[1]马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社,1956,183.

[2] See Yoshimi KIKUCHI. Structural Reform and Social Security Law[J].Review of Population and social policy，No.8. 1999， 1-9.

[3]林义.社会保险（第三版）[M].北京：中国金融出版社,2010,61.

[4] [英]哈特利·迪安著，岳经纶等译.社会政策学十讲[M].上海：格致出版社,2009,121.

Thinking and Prospect of the Rule of Law of Social Insurance in the New Era

Li Yanjie(Institute of Law of the Chinese Academy of Social Sciences, Beijing,100720)

The report of the 19th National Congress of the CPC emphasized the value of the country’s governance based in law, and strengthening the social security system. The legal system of social insurance should take security and fairness as the supreme purpose. On the contrary, when the reform of social insurance system leads to unfairness or do harm to people’s stable expectations, it will not only violates the values of rule of law, but also brings huge risks. Accordingly, safety and fairness should be the overall guiding ideology and measure of the construction and improvement of the social insurance legal system. In view of above, this paper forecasts the ideal picture of social insurance legal system of China.

social insurance, rule of law, security, fairness

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）12-18-4

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.12.006

2017-11-25

栗燕杰，中国社会科学院法学研究所副研究员，法学博士，社会保障方向博士后，主要研究方向：社会保障法。