工伤保险基金先行支付后追偿的实践与思考

周文蓉 陆杏龙 蔡文星

（苏州市人力资源和社会保障局 苏州 215000）

工伤保险基金先行支付后追偿的实践与思考

周文蓉 陆杏龙 蔡文星

（苏州市人力资源和社会保障局 苏州 215000）

《中华人民共和国社会保险法》和新《工伤保险条例》确立了由工伤保险基金先行支付工伤保险待遇的制度，旨在保证工伤保险待遇及医疗费用支付的及时、有效，使得工伤职工的合法权益在用人单位及导致工伤的第三人不履行相关支付义务的情况下也能得到及时救助。但由于先行支付制度本身及设计上存在的缺陷，在实践中给工伤保险行政机关及工伤保险基金带来压力和问题，导致该制度在实践和操作过程中难以达到预期的立法效果。本文以苏州市为例，对工伤保险基金先行支付后追偿情况进行了总结分析，对存在的问题提出了初步的解决方案。

工伤保险；先行支付；基金追偿

《中华人民共和国社会保险法》和新《工伤保险条例》规定，用人单位不参保缴费，拒不负担工伤职工待遇的，以及由于第三人原因造成的工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付，代位追偿。从各地开展工伤保险基金先行支付制度的实践来看，既有积极意义，也存在负面缺陷问题。尤其是基金支付以后追偿难，给各地人社部门及工伤保险基金带来一定压力和风险。

1 苏州市先行支付后追偿情况

工伤保险基金先行支付后追偿制度实施以来，苏州市包括各县市、区受理的申请工伤保险基金先行支付的案例逐渐增多，而追偿难度较大。未参保的企业或个体工商户的职工发生工伤后，如企业或个体工商户未给予工伤待遇，工伤职工初始往往会通过劳动争议仲裁、法院诉讼等途径维护自身的合法权益，但仍无法获得工伤保险待遇的，只能申请通过工伤保险基金先行支付途径取得赔偿。虽然先行支付及时保障了工伤职工的待遇权益，但工伤保险基金为违法企业买单，给工伤保险基金安全运行带来威胁。

1.1 先行支付数量远大于追偿成功数量

仅以苏州市实施工伤保险先行支付后追偿情况汇总为例，截至2016年，全市累计受理先行支付案件25起，多为经法院审理结束，判决社保先行支付。处结先行支付案件19起，共支付金额410.976万元；已发生追偿案件1件，追回金额5.1万元。

1.2 先行支付案件主体为小微企业、个体工商户

由于小微企业、个体工商户考虑为职工参保会增加自身的经济负担，加上职工的参保意识又不强，未缴纳工伤保险费，一旦发生工伤后，往往采取关闭、注销企业，负责人逃逸的方式躲避赔偿。

1.3 追偿成功案例为社保部门与法院合作结果

在先行支付的19起案件中，仅追偿到一起吴中区协润纺织企业职工翟某的工伤保险基金先行支付赔偿金5.1万元。由社保经办机构与局法律顾问合作，通过法律途径寻找原5个股东等方式全力追讨，最后由法院沟通协调，告知原企业股东如不返还工伤保险基金先行支付的社保基金，股东将面临各种负面影响，让其认识到事件的严重性以及违法成本，由于涉案金额较小，最终追偿成功。但像这样的案件只是个例，多数案件中用人单位注销、股东逃逸，追偿往往都无果而终，社保基金在工伤保险基金先行支付上面临着“只支无收”的尴尬局面，给社保基金的待遇支付造成了较大压力。

2 先行支付后追偿问题分析

2.1 权利与义务不对等

按照社会保险权利与义务对等原则，缴纳了工伤保险费的用人单位职工享受工伤保险待遇，而且工伤保险基金是由参保单位缴费形成的，实际的享受者理应是广大参保职工。作为社保经办机构，从理论上说无权将基金随意支付给未参保缴费的用人单位或个人，未参保单位和个人如果享受工伤保险基金先行支付也是对参保单位和个人的不公平，不仅损害参保单位、参保职工的利益，也伤害了用人单位参保积极性，容易给人“参保不参保待遇一样”的印象，变相鼓励不参保，造成基金损失。

2.2 配套政策不完善

目前由于社会保险基金先行支付配套政策制定不完善，因此在政策落实的过程中，操作困难，后遗症多。苏州市虽然制定出台了《苏州市工伤保险先行支付业务操作办法》，但只是社保中心内部的经办流程，政策性和社会执行力不够强。人社部门在处理社会保险基金先行支付的案件中都本着慎之又慎的态度，一方面要保证社会保险基金安全，另一方面要保证参保人员待遇顺利支付，所以都面临着不小的矛盾和压力。

2.3 基金追偿机制不完善

《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》虽然对社保经办机构的追偿规定了责令支付、签订协议、要求偿还等方式，但这些方式缺乏执法效力和追偿手段，强制力显然不够。并且在追偿程序方面没有作出详细的合理设置。工伤保险基金先行支付后，按照法律规定，社保经办机构可以向原用人单位法人或股东就工伤保险基金先行支付的赔偿金进行代位追偿，但是社保部门在追偿过程中实际面临的困难较大，受理的工伤保险基金先行支付案件多为老大难案件。一般用人单位在社保经办机构追偿前，职工就已经通过申请仲裁、法院诉讼等途径向其追讨过，并由人民法院通过资产冻结、拍卖等形式追讨无果才会申请工伤保险基金先行支付，所以社保经办机构再次通过法律途径向用人单位进行追偿，无论是力度还是成效都比较低，达不到预期效果。

2.4 基金安全有风险

国家为实施工伤保险制度，实行“以支定收、收支平衡”的原则。如果有大量的先行支付出现，必然导致基金收支不平衡，造成基金赤字，引发基金安全风险。按照社会保险法规定，社会保险经办机构可向银行和其他金融机构提出查询用人单位或第三人存款账户，申请县级以上社会保险行政部门作出划拨应偿还款项的决定，并书面通知用人单位开户银行或者其他金融机构划拨其应当偿还的数额。但事实上，社会保险经办机构到银行查账是很困难的。银行法和央行文件中没有可为行政部门提供查询客户银行账户的相关依据。而且，凡申请先行支付的都是经过劳动仲裁、法院裁定终结后，前期遇到执行难，才转到社会保险经办机构。从工伤事故发生到工伤待遇申请，一般走流程需要一两年，等到手续齐全后，有的用人单位已经注销，不知所踪，或者第三人找不到或已无可执行财产等状况，致使工伤保险先行支付面临追偿风险。另外，个人向第三方请求赔偿后，如果工伤保险基金已经先行支付，经办机构难以了解到事后具体的赔偿情况。工伤保险基金先行支付后续追偿过程中，法院虽会依据法律法规尽最大努力执行标的，但据了解，法院有结案指标，为快速处理案件，存在追偿不力的情况，会直接出具执行终止（终结）裁定书，有些执行书内容模糊，执行力度不强，给社保经办机构的后续追偿带来压力。

3 实施好工伤保险先行支付后追偿制度的思考

3.1 依法行政，努力做好工伤保险先行支付工作

工伤保险基金先行支付是社会保险法与《社会保险基金先行支付暂行办法》（部长令第15号）的明确要求，针对苏州市的实际情况，认真总结实践经验和分析问题，正确认识工伤保险先行支付工作。要以依法作为为基础，防止被告不作为而影响全局；要以严格程序为经办方向，从严把关；在目前省主管部门尚未有具体实施意见与办法的前提下，暂以人民法院判决、裁定为基础，制定实施苏州市经办实施流程，解决已经发生的问题和规避出现的风险，建立健全后续追偿的机制，做到追偿有为，既能让先行支付这项救助工伤人员于危难的制度得到有效落实，又能确保工伤保险基金的按规运行。

3.2 堵住源头，进一步扩大工伤保险覆盖面

结合全民参保登记制度的落实，加强对企业参加社会保险的宣传，重点以建筑企业、服务业、中小企业参加工伤保险为宣传及整治重点，社保经办机构督促未参保单位进行参保登记，进一步扩大工伤保险覆盖面，做到应保尽保，实现职业人群全覆盖。同时加强对用人单位社会保险征缴的监管，促使其依法履行参保责任。单位逾期拒不参保的，社保部门联手劳动监察部门进行监督检查。劳动监察部门对未参加社会保险的用人单位进行监督检查并责令限期改正，对逾期拒不改正的用人单位予以行政处理。从而在源头上堵住工伤保险漏洞，避免工伤保险先行支付后续追偿案件的发生。

3.3 协同配合，建立多部门联动机制

建立工伤保险基金先行支付后续追偿相关联动机制。社会保险经办机构做出先行支付后，应积极进行追偿，保障工伤保险基金安全运行。

一是人社部门内部相关职能部门要齐抓共管、上下联动、条块结合，加强劳动监察、仲裁、社保、工伤的综合协调，对于职工工伤待遇要视同处理欠薪一样，综合处置，前期介入，避免和减少先行支付的发生。劳动仲裁部门受理职工因发生工伤而申请确认劳动关系的案件，及工伤保险部门收到未参保职工申报工伤时，应及时通报工商行政管理部门，防止用人单位恶意注销工商登记以逃避工伤赔偿责任，并及时通报劳动监察部门与社保经办机构，对该单位不与职工签订劳动合同并参加社会保险进行监察执法，督促单位为职工参加社会保险，尽量控制先行支付情况的发生。

二是工伤保险基金做出先行支付后，在追偿阶段，社会保险经办机构应与工商行政管理部门、公安、法院建立对接联动机制，防止用人单位在追偿期间恶意注销工商登记，对第三人或用人单位逾期不偿还工伤待遇的，移交公安部门处理，社保经办机构向人民法院提起追偿诉讼。法院、工商、税务、金融等相关部门要通力配合，堵塞漏洞，实现被执行人信息共享，将追偿执行真正落到实处。

三是建立社保诚信系统并与公共征信系统对接，将有能力支付而不支付的单位和个人列入征信体系，形成社会掣肘机制，遏制恶意逃避赔偿行为。对拒不支付工伤待遇的单位，将失信信息报给市征信办等部门，通过公共征信系统督促用人单位偿还工伤保险基金代偿金额。

[1]郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2005.

[2]郑功成.社会保障概论[M].上海：复旦大学出版社,2008.

Practice and Consideration of Right of Recourse of Industrial Injury Insurance Fund

Zhou Wenrong, Lu Xinglong, Cai Wenxing(Suzhou Bureau of Human Resources and Social Security, Suzhou, 215000)

The social insurance law and the new industrial injury insurance ordinance established the system of advance payment, which is aimed at ensuring the timely and effective payment of work-related injury insurance and medical expenses, so that the injured workers can be rescued in time. However, due to the defects of the system itself and design, it brings pressure and problems to the industrial injury insurance administrative organs and the industrial injury insurance fund in practice, which makes it dif fi cult to achieve the expected legislative effect in practice and operation. Taking Suzhou as an example, this paper summarizes and analyzes the recourse situation after the advance payment of industrial injury insurance fund, and puts forward a preliminary solution to the existing problems.

industrial injury insurance, advance payment, right of recourse

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）12-64-3

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.12.016

2017-10-27

周文蓉，江苏省苏州市人力资源和社会保障局副局长，主要研究方向：医疗保险、工伤保险。