■朱华平 朱佳薇
完善农村集体资产份额继承的实践与探索
■朱华平 朱佳薇
“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”这是党的十八届三中全会明确的农村产权制度改革的基本方向和重要目标。其中,农村集体资产份额管理作为农民产权权能的一个重要方面,备受关注。松江区在全面完成农村集体经济组织改革,不断创新完善其运营模式的同时,集体经济组织社员权益的继承需要进一步实践与探索。
松江从2008年下半年探索农村集体所有权的实现形式,2009年在部分镇试点,2011年起全区全面推进农村产权制度改革。至2013年末,全区14个涉农街镇、107个村通过摸清家底、资产评估、成员界定,明晰了产权,明确了集体经济组织人员的资产份额,并成立了村集体经济合作社、镇集体经济联合社。这标志着松江农村产权制度改革取得了既是阶段性又是历史性的改革成果。
(一)实现了公平与效率。松江的改革不是局部性的“小打小闹”,而是全区所有14个涉农街镇比较系统、全面地铺开,并对镇、村两级集体经济组织进行改制,突破了以往大多在村级进行改革的局限。可以说,改革“见事早,行动快,全覆盖”。而且彻底改变了“人人所有、人人无份”的集体资产所有权虚置状态,集体资产从抽象的“集体所有”到具体的“集体所有”演进,农民对集体资产有了所有权的凭证。
(二)推动了民主与法治。一方面深化民主决策。从改革的调研、到认识统一和方案制定,从清产核资、资产量化,到“三会”的选举以及章程的制订广泛征求意见、民主讨论决策,确保社员的知情权。另一方面落实民主监督。社员代表大会的召开,包括年度财务预决算、资产运行及处置、重大项目投资,以及分红收益等,都需社员代表讨论并表决通过,确保社员的监督权。
(三)深化了共建与共享。松江的改革切切实实增进了农民群众的福祉,提高了农民群众的获得感。14个镇级联合社均制定了“十三五”期间集体资产收益社员分红计划,并从2014年起连续3年全面实现了分配。每次分红都经社员代表大会表决通过后实施,并将收益分配情况及时录入松江区“三资”监管平台。改革7年来松江区集体经济组织总计分配了10.14亿元,其中镇级7.69亿元,村级2.45亿元。
(四)完善了管理与制度。这几年松江先后出台了《松江区农村集体资产管理暂行办法》、《村民委员会与村集体经济合作社分账科目》、《关于加大财政转移支付力度、保障村级组织运转的实施意见》、《关于进一步加强当前农村集体产权制度改革工作的指导意见》、《松江区关于加强街镇农村集体资产监督管理队伍建设的意见》、《松江区关于加强农村集体资产规范管理的工作意见》、《松江区农村集体经济组织财务管理制度》等,这些制度正在落实中不断完善。
中共中央、国务院在2016年底出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。”松江实行的就是社员份额固化管理,即份额生不增、死不减。而对于如何保障新增人员的权益,提倡通过继承方式分享家庭内拥有的集体资产权益。故各集体经济组织在章程中规定:“社员过世的,其所持的个人份额及收益分配由其法定继承人继承。”改革初期,份额继承基本各镇各办,但随着各街镇都实行了份额分配,社员逐渐认识到了份额的重要性,关于份额继承的矛盾陆续出现。
为规范社员份额继承,松江区于2014年底制定了《社员份额继承说明》,以遵守《中华人民共和国继承法》和遵照《农村集体经济组织章程》、尊重本人意愿为原则,明确了份额继承对象,即一定是过世社员的法定继承人。《说明》明确了份额继承方式,只能通过“法定继承”或“遗嘱继承”两种方式取得过世社员的份额:法定继承方式即过世社员的继承人持签订好的《松江区农村集体经济组织社员份额析产协议书》、过世社员的过世相关证明、过世社员的社员证及继承的社员证至所在集体经济组织办理,遗嘱继承方式即过世社员的继承人持遗嘱公证材料、过世社员的社员证及继承的社员证至所在集体经济组织办理,过世社员的社员证统一回收保管。同时,在松江区“三资”监管平台社员管理模块中新增份额变更子模块,便于份额继承信息化管理,目前社员证份额变更信息统一由所在街镇经济管理事务所(或联合社日常管理办公室)录入并打印。目前,各集体经济组织共办理了93105起继承,涉及继承人119372人次,基本都是法定继承方式。
集体经济组织成员权是我国历史发展过程中产生的特殊产物。目前,全国尚未出台统一的关于集体经济组织成员界定及股权(份额)管理的有关法律,我区的集体经济组织成员份额管理中出现了一些亟待解决的问题和矛盾。
(一)股权的转让和有偿退出问题。目前上海地区考虑到农村集体经济的排他性、封闭性和渐进性等基本属性,也为了防止集体经济被外来资本所吞噬,主张控制在集体经济组织内部转让,不对外流转。松江在探索和实践社员的继承工作中,已出现了部分成员因出国或外地定居等各种原因想将所持份额赠与他人或者想有偿转让他人的情况。但从长远看,集体经济社员的份额的持有者应该享有包括占有、使用、收益、处分这四项权能在内的完整所有权,才能保证集体资产的财产价值在继承上能够表达持有者的合法意愿。
(二)继承权的法律边界与范围界定问题。随着改革的深入,关于权力继承问题凸现。
一是法定继承人不是集体经济组织成员。松江每年约有500位非集体经济组织成员进行了继承。是否将集体资产份额代表的权能进行二次划分,将社员的资产权和收益权分置?是否分为社员和准社员,将其职责、权利和义务进行明确划分值得我们探索。
二是过世成员没有法定继承人。按照《继承法》规定,“无人继承又无人受遗赠的遗产,归国家所有;死者生前是集体所有制组织成员的,归所在集体所有制组织所有。”对于这部分成员的份额继承虽然《继承法》中有明确规定,但如何操作尚没有具体办法。就《中华人民国共和国继承法》和《中华人民共和国宪法》而规定的继承权中并没有涵盖农村的集体资产的社员份额。
社员资格和份额继承权之间的矛盾还是比较突出,迫切需要尽快结合理论逻辑,从制度和法律层面理清相关概念,明确各类边界,并根据实际需要,不断完善创新农村集体经济组织管理运行模式,才能有效推进农村改革稳步发展。□
(作者单位:松江区农村经济经营管理指导站)