我国公共危机管理体系的完善与优化

李彦

【摘要】公共危机的频繁发生促使人类逐渐进入到“风险社会”，而通过危机衍生系统的自适应来化解和治理公共危机的发生显然存在较大难度。通过更新危机管理理念、优化政府管理体制、引入“协作”治理体系等途径能够化解风险视域下政府公共危机管理失灵的困境。

【关键词】风险视域 公共危机 管理失灵 解决路径 【中图分类号】D035 【文献标识码】A

在人类逐渐进入到“风险社会”后，公共危机的频繁发生已经是不可改变的事实，对各个危机应对的相关问题进行深入探讨和分析，尤其是政府危机管理所遇到的诸多制约及治理路径，所具备的学术价值和实践意义非常重要。

政府作为社会公共管理主体，自然也是治理风险社会公共危机的重要主体

从历史的角度来看，在资本主义垄断的背景下，由于背离市场机制的影响，逐渐衍生出自由竞争原则的经济，由此也就造成了一系列经济系统问题的形成，而周期性爆发的金融危机则是其中最为凸显的一种问題，也就是因为经济危机的爆发，最终引发了一系列政治及社会系统危机。基于此，也就需要某种因素的适时介入，在量上逐渐增长行政管理职能变化。随着时间的更迭逐渐开始质的转变，从而也就造成行政管理职能逐渐成为主导核心。进而也就逐渐延伸出管理型政府及官僚机制。从实际情况来看，所谓的政府公共危机管理，主要是指在官僚机制的基础下，政府以公共危机根源及特征实现行政权力的有效输出，最终让公共危机得以消除的一个流程。但是，无论制度体系是哪一种，想要让制度设计者和实施者“有限理性”和“独特利益视角”的约束得到有效消除，都存在很大的难度。从政府官僚体制应对公共危机的基本路径、管理体制中“能动”主体等两个层面上有着非常显著的体现。

政府作为社会公共管理主体，自然也是治理风险社会公共危机的重要主体。但是，这种主体地位并不代表政府在公共危机治理上具有垄断性。从实际角度上来看，在不加任何“修饰”的情况下将垄断式的政府常态，公共事务管理模式转接到政府公共危机管理上，就算在公共危机管理上有其他主体参与其中，也是被动参与，且在没有针对性制度保障的基础上。针对公共危机的繁琐和复杂而言，政府时常会感觉到力不从心。实际上，在现代社会中，每一个行动者不管是在公共还是私人复杂多样的问题上，所具备的有效解决知识和信息储存都相对不足；而且其也没有足够的能力有效利用好所需工具；任何行动者在单独地主导上都具有充分的行动潜力。

完善政府危机管理体制的路径

更新危机管理理念。在每个人的行为模式中，逻辑线索就代表着其意识理念。想要有效消除风险社会下的公共危机，最为重要的无疑就是不断的完善制度和机制。但是，完善的制度设计，制度的高效运行乃至及时的制度自适应，都是源于不断创新和构建出来的意识理念。因此，只有让公共危机管理理念实现现代化、甚至后现代化，才能够促使公共危机能够得到有效管理和消除。作为制度和机制的实践主体，人是否具备相对应的公共危机管理理念，才是重点问题。从治理公共危机的角度上看，制度的实施及所构建的相关机制，都必须遵循客观规律性，人所具备的公共危机管理理念，则必须具有相应的主观能动性。

政府管理的基本观念应该以危机理念为基础，但当危机理念存在问题时，只是一味地进行公共危机治理，而不去研究危机的形成原因及规律，这就造成政府危机治理逐渐流于表面，收效甚微。以系统论视角来看，危机管理理念能够融入到政府危机管理系统的诸多环节中。例如：输出环节、输入环节、转换环节以及反馈环节等。传统危机理念提倡的是政府行为的被动型和回应性，直接救灾是其主要特征。

优化政府适应管理体制。在刚性行政区划基础上的行政区、行政模式下，政府管理体制容易出现一种“路径依赖”现象，除非有外力的介入，否则会形成一种锁定状态。再加上，个别地方政府都想要不付出治理成本就能够获取到治理成绩，从而也就形成了扩散化的公共危机和较高的治理成本。

优化政府适应管理体制，能够让科学性的政府危机管理决策得以实现。政府危机管理决策连通整个过程，高效的危机决策和科学的政策，对政府危机管理的结果有着很大程度的决定性作用。从公共决策方面上来讲，与一般公共决策相同，政府危机管理决策同样也具有普遍特征。但是，其所具备的特殊性又促使其决策展现出一定的特殊之处。政府危机管理决策通常不能够借助于一般公共决策的程序化模式，其所表现的更多是一种非程序化决策管理。这种决策管理主张是在缺乏信息或有效资源条件下，针对公共危机原因及规律作出快速且准确的政策决策和输出，从而能有效化解公共危机。

引入“协作”治理体系。从人类社会发展历史进程上来看，每当发生重大公共危机时，团结往往展现出了无与伦比的力量和作用，通过团结使人们每一次都能够获取胜利，创造出新的历史。而从不确定的角度上来看，团结合作能够让人得到强烈的安全感和保障。任何破坏或诋毁人类团结合作的理论，均都是被人们所唾弃、所批判的。因此，将政府、市场以及社会之间良性互动的公共危机治理和协作体系构建出来，是治理和消除风险社会频繁发生公共危机的必然选择。而且，在资源日渐缺乏，甚至严峻到无法管制的公共服务环境中，对企业社会行为者而言，政府的依赖性正在逐步提升。想要消除掉上述问题，就需要以社会力量为基础，将保障机制构建出来，并通过基层民主体制和社会管理机制，构建出完善的一整套公共参与机制。

不断创新和优化政府公共危机管理系统及制度体系

不能否认，管理协调系统在以政府为核心的基础下，对突发公共事件的应对中具有着非常显著的效果。但是，面对庞大的人力、物力以及信息需求和调度也同样不能够轻视，很多时候政府的自身储备及整合能力很难做到应对自如，这就需要政企合作，才能有效破解该现象。

总而言之，基于现代风险社会的视角下，完善政府公共危机管理系统及制度体系，促使资源损耗以及管理失序现象的发生率得以降低，其唯一路径就是要对理念、制度以及体系进行不断创新和优化，以此让理念、制度、体系与公共问题的匹配能最大限度实现。若将创新政府公共危机管理理念定义为核心，则完善体制和整合体系，是实现和保障其制度的重要基础。此外，偶尔发生的公共危机和过程危机的内在机理，以及公共危机协作治理体系的构建，需要在政治、经济以及社会系统上实现综合增量变革。

（作者为西南医科大学人文与管理学院副教授）

【注：本文为四川省教育厅人文社会科学重点研究基地——四川循环经济研究中心2013年度课题“西部地区发展循环经济中的政府行政行为研究”（项目编号：XHJJ-1310）阶段性成果】

【参考文献】

①赵军锋、金太军：《论非政府组织参与危机管理的演化逻辑——基于治理网络的视角》，《学术界》，2013年第8期。

责编/孙垚 美编/杨玲玲