上海建立房地产业发展长效机制的探索

文/穆子俐

上海建立房地产业发展长效机制的探索

文/穆子俐

中央经济工作会议全面部署了2017年经济工作，其中对房地产业提出了五点要求：一是要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位。二是要综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产市场泡沫，又防止市场出现大起大落，要落实地方政府主体责任。三是特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。四是要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业的发展。五是加强住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为。这些要求是2017年房地产业的工作重点和主要任务，我们必须认真贯彻执行，并在实践中积极探索路径、创新发展。

一、 中央经济工作会议对房地产业的要求，其核心是建立房地产业健康发展长效机制

这次中央经济工作会议的总基调是稳中求进，坚持以推进供给侧结构性改革为主线。这个总基调和改革主线也相当于我国房地产业发展的主要方向和战略决策，即在存在宏观经济面临下行压力、经济增长内生动力不足等问题的情况下，房地产业要想稳中求进，就需要在把握好度的前提下奋发有为。当前，我国房地产经济运行面临的突出矛盾和问题，虽然有总量性、周期性因素，但根源是重大结构性失衡、经济循环不畅，导致市场分化，即部分城市房价高涨，部分城市库存量居高不下。无论是楼市过热、泡沫显现，还是楼市萎缩、经济萧条，都对宏观经济产生不利的影响。而这些问题的存在虽然有政策上及工作上的因素，但根本还是由市场在资源配置中没有起到决定性作用所造成的。因此，必须从供给侧结构性改革上想办法，努力实现供求关系新的动态均衡。实施供给侧结构性改革，最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量。

中央经济工作会议对房地产业提出的五点要求，核心是建立房地产业发展的基础性制度和长效机制，因为建立房地产业健康发展长效机制是我国全面深化改革框架的重要组成部分，而推进房地产业供给侧结构性改革又是房地产业持续健康发展的重要途径。从中央经济工作会议对房地产业的要求来看，“房子是用来住的”的定位是建立长效机制的宗旨，即坚持住房的居住属性，实现群众的“住有所居”。虽然住房作为不动产，也具有一定的资产属性，但其必须以居住属性为前提。这次中央经济工作会议还提出“要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。加快住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为”。这是房地产市场满足居住需求、提高供给质量的必要措施，也是化解楼市销售过热的有效举措。因此，必须加快立法，让住房租赁市场在今年得到全面发展和进一步规范化，通过房地产业供给侧结构性改革切实发挥稳定楼市的作用。中央经济工作会议对房地产业的其他几点要求均是建立长效机制的内容和实现渠道。如果这样的理解无误，那么可以说，2017年，我国房地产业发展只要抓住建立房地产业发展的基础性制度和长效机制的“总纲”，就能够纲举目张，就能持续推进房地产业健康发展。

二、建立房地产业发展的长效机制是中央一贯的要求

建立房地产健康发展的长效机制，是中央对我国房地产市场曲折发展的历程进行深入思考和研究后提出的要求，表明决策层开始将楼市调控从手段单一或局限于房地产市场的方式转化为实施全方位改革，从顶层设计的角度建立房地产业发展长效机制。

建立房地产业发展长效机制是党的十八大提出的任务之一。2012年11月，党的十八大报告提出：“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”自此，房地产业健康发展长效机制的研究被摆上了议事日程。

国务院在2013年提出了“抓紧研究制定符合我国国情、系统配套、科学有效、稳定可持续的房地产市场调控政策体系”，这是对建立房地产业发展长效机制具体要求。

2014年3月，中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，首次系统性地阐述“长效机制”，其中包括：调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。各城市要确保住房用地稳定供应，完善住房用地供应机制，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求，抑制投机投资需求。依法规范市场秩序，健全法律法规体系，加大市场监管力度。建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网，推进部门信息共享。自此，关于我国如何建立房地产业发展长效机制，有了一个大致框定的内涵。

这两年，我国整体房地产市场供需关系已发生了重要变化，城镇居民住房极度短缺的时代已经过去，大多数城镇居民住房供需关系正趋于平衡，而房地产市场又呈现出一系列新情况、新问题，迫使人们对建立房地产业发展长效机制有了更新的认识，即过去的房地产市场调控大多是短期政策，经常因为经济走势而出现波动，所以房地产业发展不能只靠一时的应急政策，而是需要形成长远的制度安排，关键是必须降低住房的投资属性，使其回归居住属性，并处理好住房消费和投资、房地产业与国民经济增长的协调关系，从而固本培元，促进房地产市场持续健康发展。

这次中央经济工作会议要求建立的“长效机制”，不仅要求“符合国情”，还要求“符合市场规律”，不仅要求建立“长效机制”，还要求同时建立“基础性制度”。“长效机制”和“基础性制度”是内涵不同的两个概念。“基础性制度”是指事物发展的起点性或根本性的制度，例如土地使用权出让制度、房地产登记制度、房地产交易制度、业主大会议事制度等。“长效机制”，最通俗的理解是长远的制度安排，其内容既包含房地产业的“基础性制度”，也包含房地产市场的自我调节和政府的调控。“基础性制度”和“长效机制”两者没有明确的界限。两者的主要区别在于“基础性制度”相对稳定，执行操作比较固定化，而“长效机制”中调控部分的内容相对灵活，即执行操作需根据市场的发展而有所选择和侧重。“基础性制度”和“长效机制”两者的互相协调、互相配合，使其内涵更加全面、更加丰富，功能得到最大发挥。无论是“基础性制度”的完善，还是“长效机制”的建立，都要求其内涵要相对稳定。因为只有制度和政策稳定，才能让市场预期稳定，从而减少市场参与者的非理性行为。市场预期稳定，市场才能稳定，全局才能真正稳定。

三、上海在实践中探索建立房地产业发展长效机制

上海在建立房地产业发展长效机制的探索中，不断总结经验，对房地产业发展长效机制的理解逐步加深，认识逐步清晰，初步形成了上海房地产业发展长效机制的基本框架和相关内涵。

一是建立供应机制，包括商品住房建设用地供应、保障性住房建设用地供应、各类住房的销售供应和住房租赁等。总的讲，就是按照党的十八大报告的要求，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”。这个机制的内涵包括编制住房发展规划，确定建设用地总量、结构和布局，包括贯彻商品住房建设和供应坚持“三个为主”的方针、保障性住房“四位一体”的建设和供应模式。在房地产市场供应环节还必须把握若干平衡点：土地供应量与住宅需求量的平衡，是抑制房价涨势的必要举措；城市规划中土地、人口、产业规划的科学性与宜居生活的平衡，是房价持续保持稳定的基础；城市资源配置的平衡，即通过公共服务、产业发展、户籍制度、基础设施建设等方面的整体规划和区域规划，防止资源过度集中于某一个大城市，是城市房地产业持续健康发展的重要基础。

二是建立监测机制（预警机制），即建立房地产库存和交易监测平台，密切关注房地产市场后续变化，始终以总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应为标准，及时跟踪分析，加强研判，反应要灵敏，措施要果断，有效防范房地产市场大起大落。始终守住城市常住人口规模、规划建设用地总量、生态环境和城市安全等四条底线，主动应对，持续用力补好短板，有效防范各种风险。

三是建立调控机制。调控机制主要包括三大体系，即土地政策、货币政策和财政政策。土地政策作为房地产市场调控的工具，主要是以土地的供应调节住房的供需，对房价的涨跌有直接的抑制作用。货币政策掌控着流动性的“总闸门”，提供着房地产业经济和金融市场的“血液”。房地产市场泡沫的出现与货币的流动性过于充裕导致的短期炒作有关。因此，为确保房地产市场稳定发展，货币政策操作有如下关键点：一是通过稳健中性的货币政策把利率稳定在适当水平，保持流动性基本平稳，创造稳定的流动性环境；二是继续稳妥实施限贷政策，避免以过度释放流动性来支撑按揭购房，保障住房的居住属性；三是解决资金脱实向虚的问题。财政政策的功能在于促进房地产市场结构调整：一是提高资金使用效率，继续加大对保障性住房和旧改的投入，加大对住房租赁市场的投入，促使机构化、规模化租赁企业发展；二是积极推进房地产税制改革，对短期内购入售出住房的炒作行为课以重税，对物业持有阶段征收房地产税；三是通过更加积极有效的财政政策为企业减税降负。总的来说，土地政策是房地产市场调控的基础性政策，货币政策是总量政策，财政政策是结构性政策。三者如同房地产市场调控的“左臂右膀”，在明确各自分工的同时，还必须加强协作。当然，房地产市场调控的手段还包括经济手段、行政手段，但就“长效机制”而言，调控机制主要包括以上三大体系。

四是建立监管机制。监管机制包括三个方面：一是强化地方政府作为调控主体的责任，坚持“因城施策”和“一区一策”的方针，鼓励因地制宜出台和实施房地产市场调控政策。二是建立监管平台，实现全国住房信息联网，建立房地产信用管理平台，实施动态管理与信用管理相结合的市场监管模式，加强房地产信息发布管理，建立存量房交易资金第三方监管制度，完善房地产经纪机构备案管理，加强房地产金融服务领域的监管等。三是建立守信激励和失信惩戒机制，对于违法违规扰乱市场的行为，应依法严肃处理，以维护房地产市场健康稳定。

以上所说的上海房地产业发展长效机制还只是个框架，其内涵也不一定全面，需要今后在住房制度、土地供应制度、住房金融体系、房地产税收制度、房地产市场制度、新型城镇化建设等一系列制度建设中，不断总结，持续完善，丰富内涵。事实上，长效机制的全面建立是一个动态发展的过程，不是一蹴而就的，需要上下联动、集思广益，促使其尽快成熟。今后辨别房地产业发展长效机制是否成熟的标志，就是其内涵是否已形成了完整的法律体系。当长效机制成为房地产法律的时候，房地产业发展长效机制所产生的效应，实际已是依法治理的结果了。

（作者单位：上海市房产经济学会）