欧盟混合协定实施的问题及其影响

李琳婧

(上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200000)

一、混合协定的概念及渊源

欧共体是指在特定的历史背景下，西欧的多个国家在政治、经济上推行一体化政策，而由此衍生的超越单一国家的具有共同制度与职能的国际组织，最早可以追溯到1950年、1951年，作为一个庞大的组织，欧共体自然要缔结许多条约，由于成员国的数量较多，并且内部关系的复杂性，因此欧共体缔约实践自然在国际法的范畴内留下为数较多的研究实例，成为国际法重要的、而且是每一个法律学者都无法绕开的组成部分。在讨论混合协定之前，先要了解欧共体的国际法律人格。经过几十年的发展，欧盟已形成两个特征，即独立性与混合性。由这两个特征延伸开来，欧共体所缔结的条约又可以分为两种类型，即欧共体协定与混合协定。

自1964年英国签订联系协定并正式加入欧洲煤钢共同体以来，在共同体的各项实践中均能看到混合协定的影子，更为直观地表现在数量上，即混合协定数量远远超过欧共体协定数量。而且在共同体对外关系中占据着更重要的地位，重点要研究的就是欧共体混合协定的实施问题，这样能够帮助更好地理解混合协定的意义与作用。

“混合协定”一词起源于欧洲法院的判例实践，另外在欧盟基础条约范畴中是否存在“混合协定”这个概念也依旧存在疑问，但是毋庸置疑的是“混合协定”具有明确的法律基础，《欧洲原子能共同体条约》第102条在描述该类条约类型时明确地假设了“缔约参加者除共同体以外还包括一个或几个成员国”，尽管未运用“混合协定”一词。由于产生混合协定的因素十分复杂，并且欧盟内部的权能划分问题一直未能得到有效的解决，再加上国际形势纷繁变化，所以就很难用一个精确、直白的定义去描述具体法律实践中的混合协定。但从其订立方式和特征来看，混合协定是指欧共体与其一个或多个成员国共同作为缔约方，部分条款属于共同体权能范围，部分条款属于成员国权能范围而参与的一种条约类型。

二、混合协定的性质和产生的原因

上文对混合协定概念的界定基本明确了混合协定的性质。从该性质出发，自然而然地牵涉到欧共体与成员国所具有的共同权能。因此，在具体的实践中，欧盟与成员国的权利冲突与共享问题也就成为混合协定实施时的核心。

众所周知，投票表决权是欧盟乃至任何国际组织的重要权利，它往往代表了一个国家的主权和该国家在国际舞台上的政治地位。混合协定的实施可以在欧共体对外与一个或多个第三方国家签订条约时确保成员国所具有的投票权，防止成员国国家权利的损失和缺席。而且欧共体可以获得与参加缔约的成员国相同数目的票数，这有助于增强欧共体在国际政治舞台上的话语权。在另外的方面，欧盟内部的权能划分模糊、不明确，不能导致缔约的第三方国家可以清楚地了解欧共体的制度及其相关的条约，那么成员国与欧共体一同参与条约的缔结可以保证混合协定的实施与运用。还有一些时候，第三方国家并不想未参与条约缔结的成员国通过欧盟整体获得多余的利益，因而更提倡成员国去参加。考察整个欧盟的法律体系，可以发现，欧盟内部权能与外部权能的界限十分模糊，并不存在完全的专属性，导致成员国在专属于欧共体的领域仍然可以参加混合协定的缔结。这反映了理事会既缩小欧共体的专属权能，又根据“ERTA原则”(ERTA是“the European Road Transport Agreement”即《欧洲道路运输协议》)限制《欧共体条约》(第308条)扩张欧盟对外缔约权限的态度。

理事会之所以采用这样的态度，是因为成员国对于一体化抱有着自己的理解。即使各个成员国的联系十分紧密，并且欧盟现在看来已经更加趋近一个国家，但它在本质上依旧是一个国际组织，每个成员国不可能毫无保留地加入欧洲一体化的建设。因此成员国希望能够参与到对外条约的缔结中，显示出主权国家的实力和在国际政治经济舞台上的角色，这些都可能帮助它们提升自己国家的国际形象，推动国家经济的发展。如果只是欧共体单方面对外缔结条约，每个成员国在权能方面就受到了损失，成员国与欧共体的利益冲突非但没有解决，反而愈演愈烈，结果只能是一家独大。成员国在欧共体对外缔约活动中保持独立和主体性似乎已经成为必然。

三、混合协定面对的实施问题

作为欧盟条约体系中的重要一环，混合协定的实施也不可能呈现出一帆风顺的态势。通过研究混合协定的实施问题，既能够深化相关领域对于欧盟法律制度的解释，又可以发展出新的法律手段来弥补混合协定现有的缺陷。

(一)混合协定中承担的责任

根据前文说明的混合协定的缔约过程，部分条款属于欧共体权能范围，部分条款属于成员国的权能范围。那么在相应的谈判中，欧共体自然要对它以及成员国的各自权限做出声明，明确划分出欧盟与成员国在管辖事务中所具有的权能范围。根据《欧共体条约》，欧共体所依法签署的协定对于欧盟及成员国都具有约束力，这也就导致成员国对于协定中属于欧共体权能范围的事务也要承担一定的责任和义务。但是欧共体对于混合协定中属于成员国权能范围的事务是否也要承担责任和义务，在欧盟法律体系中就没有对应的条文，这也成为混合协定在实施中产生法律冲突的根源所在。笔者提倡双向义务的观点，不管是欧共体还是成员国，即使划分清晰的权限范围，作为缔约的一方也要对协定中的第三国承担义务。

(二)混合协定规定的紧密合作义务

欧盟在混合协定同时对欧盟与成员国的紧密合作义务进行规定。此外，从WTO的参考意见中也可以发现关于混合协定的相关论述。例如，WTO在第1/94号参考意见文件中表示，协定及其附件在实施过程中，必须进行必要的协调以保证欧盟和成员国在共同参与相关条约时能够一致行动，不能出现对抗权能问题的前提裁决的情况……如果出现主要事项部分既属于共同体权限范围，又有部分在成员国权限范围时，此时，在谈判、缔结条约和履行义务的过程中，应当保证各成员国密切合作。该义务的起源来自欧共体一致行动原则的要求，特别是在国际合作层面……[1](P100)因此可以得知，在进行混合协定的谈判和实施时，各成员国与联盟之间有责任进行紧密合作，同时在行动中保持联系并一致行动。这一义务的约束力不仅体现在成员国和欧盟机构之间，同时这一义务也能适用于欧盟整体的实践和行动。

紧密合作义务在现实的法律实践中必须经过共同体协调，但是在缔结混合协定时成员国与共同体在利益上是很难达成共识的，这也就导致共同体进行协调的过程本身就是复杂且障碍重重的，往往会看到争议大多会出现在整个协定的始终。比如，某一成员国根据本国的利益可能会在混合协定谈判过程中坚持与其他成员国不同的立场，甚至与联盟保持不同立场。在此情况下，其他成员国既可能选择拒绝加入该项协定，也可能在联盟表决通过该项协议时宣布该协议无效。在实践中，由于不同协定与不同成员国的关联度不同，成员国提出保留或者不同的声明也是常见的情况，因而紧密合作条款效力在实践中如何，还不确定。该项义务是否代表着各个成员国都要就谈判中的事项达成共同意见，又或者成员国仅仅只是为共同立场的达成贡献出应有的力量，而最后仍由各成员国争取其所认为的本国的最大利益？在欧盟的混合协定实践中并不能给出完整、满意的答案。

(三)混合协定中的直接效力

在《欧洲共同体条约》第228条有如下规定，在缔结一项条约时，既限制共同体，又限制成员国，那么混合协定作为欧盟与成员国共同缔结的条约，理应针对共同体和成员国产生直接效力，至少也应该适用属于欧共体权限范围的那部分条款。然而事实却远没有那么简单，典型的例子就是GATT和WTO协定。

从著名的“国际水果公司案”开始，欧盟法院就以GATT条款不具有明确性、执行困难等为缘由，认为国内法院不能适用其条款对抗欧盟和成员国措施的合法性，这就相当于否认GATT条款具有直接效力。在达成WTO协定之后，WTO可以更高效地解决国际争端，并且规则明确，能够准确地执行条约义务，从而攻克了GATT条款的僵硬、适用困难问题。然而欧洲法院在司法实践中面对WTO的适用问题时，往往采取截然相反的两种态度。不是明确在判决中否认WTO协定具有直接效力，就是通过以直接效力问题与案件并没有关联为理由而回避争端。在现实的法律实施中，WTO协定只有在极少数的情形下才会被认为具有直接效力，比如欧盟行为涉及WTO的具体条款时，或欧盟履行WTO框架下的某一项义务时[2]。在欧共体法律体系内，WTO协定不具有直接效力已经成为一个普遍的共识。在未来WTO框架是否产生直接效力，很多的国际法学者以及国家法院法官都有十分乐观的评价。

四、混合协定的缔约程序与违约责任的承担

(一)欧盟与成员国的缔约程序

在缔约程序中，欧洲法院认为既然混合协定部分条款属于共同体权限范围，部分条款属于成员国权限范围，那么欧盟与成员国在缔结条约的过程中也必须紧密联系在一起，在对外关系上呈现出一个整体。

在缔约谈判时，大多数情况由欧盟联合执行委员会代表欧共体和成员国进行谈判。而对于欧共体来说，缔约谈判结束以后，会让部长理事会缔结条约，部长理事会要遵循执委会的建议才能通过，通常达到特定多数票即可，少部分情况必须一致通过。

而相对于成员国来说，混合协定的程序则比较简单。混合协定的缔约程序和要求往往就已经规定在成员国的宪法中，只需要凭借现有条款请求同意与批准就可以了，还有很多情形下需要各国议会进行详细的审查和批准。

(二)违约责任的承担

违约责任的承担在本质上涉及当欧共体与成员国出现违约的事实时，责任究竟该如何划分。根据国际法原则，只有条约的当事方需要承担责任，那么毫无疑问，违约责任的归属是明确的。混合协定的责任划分则比较复杂，混合协定是欧共体与成员国共同缔结的，它们在协定中都会具有各自的权能范围，那么在出现构成违约责任的事实时，就需要确定是由欧盟或者成员国承担责任，还是它们共同承担责任。但是欧共体内部对于责任的划分依旧没有明确的条款，违约责任的承担呈现出一种模糊不清的态势，这势必为现实中的纠纷解决设置了层层的阻碍。对于这个问题，笔者认为可以有两种解决方式：一种就是欧盟内部对于违约责任的承担直接进行划分，并以国际条约的形式实施；另一种就是规定一些能够在缔结混合协定时可以明确决定的事项。

五、混合协定对欧盟政治和经济发展的影响

(一)混合协定的负面影响

混合协定作为欧盟法律体系中最重要的条约类型，对欧共体政治和经济发展和欧洲一体化起到加速和促进的作用。但混合协定的负面影响也十分显著，自从混合协定缔结以来，欧盟与成员国的权能范围边界就不是十分明确，成员国经常随意使用混合协定赋予他们的权利，而且纵观欧共体的法律体系的建构，不难发现条约的生效往往都在限制欧共体本身的权力，这不仅阻碍了欧洲一体化的进程，还不利于欧盟作为国际组织实施统一行动。权属划分的混乱，导致欧盟本身的法律人格出现了缺陷，在实际的政治和经济活动中表现得并不明确。

另外，混合协定中的各项条款并不必然地反映欧共体与成员国之间的权能范围划分情况，这也就导致大量权利归属与纠纷问题，并进而在极大程度上使欧盟法律制度产生不确定性。混合协定所体现的紧密合作义务，在促进欧盟与成员国互利共赢的前提下，也让协定在实施时，欧盟或者成员国在程序和履行方面需要另一方同意、批准、参与，而且根据混合协定的性质，欧共体与成员国既不可以单独成为该协定的当事方，也不可以单独履行自身的义务。在现实的法律环境中，欧共体一般只有在成员国之后才能进入其批准程序，而成员国内的批准程序就会因此延后条约生效的时间，造成国际条约从签订到履行往往会浪费大量的时间。欧共体现在作为一个不断发展、成长的国际性组织，混合协定的签订让欧洲的移民形势更加复杂，虽然现阶段欧洲政治与经济越来越组织为一个整体，但在深层次和内部方面，文化、习俗、生活方式、信仰等因素几乎完全不同，文化基因的融合需要更长久的时间，盲目加速一体化进程可能会加剧民族冲突，也会让本就复杂的移民形势面临更加严峻的挑战。

混合协定的条款以及具体条约的实施已经使欧共体的内部权能开始扩大，而且欧洲法院灵活、多变的法律制度也促进了这个过程；相反，欧盟在对外关系层面的缔约权限却在欧共体的发展下不断受到约束和限制，成员国的不断增多也是原因之一。而且欧盟与成员国长期以来无法明确划分它们的职能，往往导致欧共体在进行国际决策时无法达成统一的意见，也就不能行使其统一代表职能。在欧盟享有专属权限的领域，成员国也可以突破原有的界限，与欧共体一起订立混合协定。

事实上，这种权属混乱的局面并没有想象中的那样可怕，就以欧共体的环境协定为例子，在最初的《罗马公约》中并没有规定欧盟的管辖权。但从1968年左右开始，欧盟与成员国与其他国际法主体签订了多个有关环境的混合协定，如《远距离越境空气污染条约》《防治莱茵河化学污染条约》《臭氧层防护公约》等，都最大限度地完善了欧共体关于环境的权属问题。参考欧盟在政治、经济、科学技术、农业等方面的一体化发展，并不能排除混合协定所带来的积极影响。

(二)混合协定的积极作用

混合协定产生的权能混乱的消极影响在某种程度是理论上的，如果转换一个角度，这种混合协定为欧洲一体化的发展和国家主权的独立性提供了另一种可能和途径。紧密合作的义务确保了欧共体以及成员国在共同利益的背景下开展合作，在国际政治舞台上承担共同的角色，对于欧共体一直提出的共同对外关系政策产生强劲的推动力，有望在今后实现真正的“欧洲一体”。混合协定虽然在权能划分上还有待改善，但是在各个国家不断进行市场与政策交流的基础下，欧盟及其成员国的综合实力已经有了显著的提升，并且二者之间的联系逐渐紧密。

此外，混合协定保证了欧共体能够有条不紊地壮大。不管是回顾过去英国、希腊、西班牙等国家的加入，还是新近的东扩，混合协定起到至关重要的作用。2002年11月18日，欧盟15国外长会议决定邀请马耳他、波兰、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、塞浦路斯、匈牙利等10个中东欧国家入盟。在正式签署入盟协定之前，欧共体往往会与这些国家先签署联系协定，先联系国进行交流，帮助其经济发展。通过这些协定，欧共体将逐渐向联系国开放市场，并最终实现商品、人才、资本和技术的自由流通。混合协定的订立，往往能够吸引到其他国家的高新人才进入欧盟，这也就让欧盟的移民形势呈现出乐观的趋势，同时也能完善欧共体内部以及成员国的建设。联系协定以法律形式确立了欧盟与联系国的政治经济关系，联系国也可以逐步融入到共同体中，其目标是在入盟谈判结束以前，实现欧洲的自由贸易并为其他部门经济合作打下坚固的基石。

[1][法]德尼西蒙.欧盟法律体系[M].北京:北京大学出版社,2007.

[2] 曾令良.欧洲共同体与现代国际法[M].武汉：武汉大学出版社，1992.