浅析《闲置土地处置办法》主要问题

王晓军

【摘要】文章主要讨论《闲置土地处置办法》实施过程中相关主要问题。

【关键词】《闲置土地处置办法》；主要问题；梳理

国土资源部发布的经修订通过的《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》，将原《闲置土地处置办法》称为“原《办法》”）于2012年7月1日实施，该办法是1999年制订以来第一次修订。对促进集约节约利用土地，健全土地市场有重要作用。笔者在对《办法》及之前与闲置土地有关的规定进行学习，并通过几年的实践，对《办法》的问题进行了梳理。

一、关于“闲置土地”的定义

在《办法》修订之前，虽然不乏闲置土地有关的各种规定，但因相关规定对闲置土地的定义不一而足，极易引发争议。而《办法》则明确规定了闲置土地的概念和范围，使上述问题得到解决。

根据《办法》的规定，属于以下情形之一的国有建设用地均可认定为“闲置土地”：①国有建设用地使用权人（以下简称“土地使用权人”）超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。②已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。

同时，《办法》对上述情形中的有关概念进行了明确，使认定闲置土地有了更明确的标准：

动工开发：指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕：使用桩基的项目，打入所有基础桩：其他项目，地基施工完成三分之一。

已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

最为值得一提的是，对于未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的情形，原《办法》规定的计算未动工开发建设期限的起算点为“国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准颁发之日”，而《办法》则以“实际交付土地之日”作为起算点，且规定“实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”，较原《办法》更公平、更具可操作性。

但实践中仍会出现定义不明确而出现异议的情况。如在没有取得土地使用权的情况下而认定为闲置土地。当事人签定出让合同后，长期未缴清出让金，因此尚不能办理土地登记，因为没办证，因此也不能认为其取得土地使用权。在此情况下，如果其符合“超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”，依据《办法》关于闲置土地的定义，可以认定为闲置土地，而其因未缴清出让金而没有取得土地使用权，这样就出现了“未取得土地使用权却闲置土地”的现象。如以闲置为由进行处理，当事人会说，我连土地使用权都未取得，怎么会闲置土地？显然仅以合同规定的动工开发日期来界定闲置还不够严密。

二、关于能否无偿收回被司法机关查封的闲置土地问题

尽管1998年国土资源部已有批复（国土资函（1998）403号），“司法机关因债权债务纠纷而查封国有土地使用权，应当依法进行，被查封的土地也必须是诉讼当事人拥有合法使用权的土地。对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权：查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。”但有观点认为：司法机关查封土地，如因民事关系查封，因为公共利益高于私权利，处理闲置土地系为维护公共利益，应优先因私人利益而被查封的保全。另此批复系1998年作出，现在还是否有效，国土资源部在清理规范性文件中未明确。

三、关于无偿收回闲置土地、征收土地闲置费的法律性质不明确

对闲置土地一年以上的，征收闲置费：闲置满两年的无偿收回闲置土地的处理。闲置费相当于出让金的20%，无偿收回土地则更是对相对人利益重大，且具有明显的处罚性质，符合行政处罚的特征。但这种对当事人严厉的处罚却没有明确是行政处罚行为，无论是《土地管理法》还是《城市房地产管理法》以及其他法律文件中都未规定这两种措施为行政处罚性质（在法律责任一章中没有规定），实践中如按行政处罚进行处理，缺少法律依据。

行政征收是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。从文字上来看，好象收回闲置土地和征收闲置费符合行政征收的定义，且后果一样，但从本质上来看，两都还是有区别。法律性质不明确会导致救济什么不清晰以及处理时效等问题。这不能不说是立法的重大遗憾。

四、时效未规定

处理时效是指行政机关对违反行政管理秩序的行为人给予行政处理的有效期限。如果超过有效期，则不得给予行政处理，否则就是违法。对过去闲置土地未被发现，现该土地已开始建设，对过去的闲置行为是否应当处理，办法未作规定。实践中有两种观点：一是应按行政处罚的时效进行追究，即使过去的闲置已改正，只要在处罚时效内，都可以进行处理。另一种观点认为，闲置土地处置的最终目标是促进闲置土地的消化和合理利用，既然闲置行为终止，土地已开始利用，无论是否在处罚时效内，都不应再进行征收闲置费或收回土地的处置，因此可以不必追究。

笔者赞同第二种观点。国土资源部政策法规司司长魏莉华在回答记者提问时说：“在《闲置土地处置办法》起草过程中，我们把握的一个基本原则就是促进利用。也就是说在闲置土地处置过程中，收繳土地闲置费和无偿收回土地都不是目的，闲置土地处置的最终目标是促进闲置土地的消化和合理利用。因此，国土资源主管部门对于其调查认定的闲置土地，在下达《收回国有建设用地使用权决定书》前，应当首先责令其限期动工开发；逾期不动工开发的，无偿收回土地”。