美国大麻政策的流变及启示

李抒瞳

（中国人民公安大学，北京 100038）

美国大麻政策的流变及启示

李抒瞳

（中国人民公安大学，北京 100038）

大麻在美国有着悠久的历史。19世纪末，大麻被大批迁移至美国的墨西哥人带至美国，吸食大麻的恶习也逐渐在美国白人群体中传播开来。自此，美国政府对大麻的一系列的管制活动陆续展开。大体来讲，美国大麻政策经历了由合法化到法律管制再到合法化的流变过程。对美国大麻政策流变的原因进行分析，可为我国禁毒工作提供参考；此外，对可能影响我国禁毒政策的因素进行分析，亦有助于制定适合中国国情、毒情的禁毒政策。

大麻；法律管制；大麻政策；合法化

一、美国大麻政策的流变

（一）1611年——19世纪末大麻在美国的合法使用

1611年，大麻被欧洲的殖民者带到了美洲大陆，其后直到19世纪末，大麻作为一种生活必需品、战略物资和药品在美国一直都是合法的。1631年——19世纪早期，美国部分地区曾颁布法律允许大麻作为货币使用。在美国早期历史上，大麻的医疗用途也很常见：乔治.华盛顿就因这个目的而栽种大麻，维多利亚女王使用大麻减缓痛经[1]。美国内战结束后，将大麻用于医学治疗也日渐流行起来。总之，19世纪末以前，大麻在美国具有完全合法的身份，甚至在社会发展进程中扮演着多种必不可少的角色。19世纪末20世纪初，美国经济发展的“拉力”与墨西哥国内经济与政治动荡的“推力”，促使墨西哥人越过美、墨边境向美国西南部和南部各州大批移民。墨西哥移民不仅为美国西部、西南部地区经济的发展提供廉价劳动力，还带去了吸食大麻消遣娱乐的不良习惯。部分白人渐渐开始吸食大麻，加之墨西哥廉价劳动力对美国当地民众就业的冲击、美国社会种族主义和排外主义思想的作祟，以及墨西哥人聚居地区社会治安的混乱等因素的影响，大麻的合法地位急剧动摇并逐渐被妖魔化。西南部地区的政府相继出台了管制大麻的法律，督促联邦政府采取相应的行动。至此，美国政府对大麻的一系列的管制活动陆续展开。

（二）20世纪初——至今美国对大麻的管制

1.1906——30年代后期：大麻由地方管制向“联邦化”管制过渡

1906年美国参众两院通过《纯净食品和药品法》，该法明确规定印度大麻为有害物质，需要在出售的食品药品标签上加以注明。此后，许多州开始对大麻制定更多的管制并贴上“毒药”的标签。1913年，加利福尼亚州药品局对《有害物质法》加以修改，并将印度大麻纳入了管制范围，因此，加利福尼亚州成为了美国历史上最早实施大麻管制的急先锋之一。1914年美国国会通过了《哈里森法》，将鸦片和可卡因列入全面管制范围，但是该法并没有对大麻实行管制。之后，美国在国际鸦片会议上赞成对印度大麻，即“哈希什”进行管制，表明了其对管制大麻的坚决态度。1930年以哈里.安斯林格为首的联邦麻醉品局成立，它是美国政府力图将所有娱乐性质的麻醉品列为非法而成立的一个机构，在其成立后，使用大麻和其它毒品受到了越来越严格的审查。截至1931年，美国已有30个州先后通过立法来管制大麻的非医用出售和使用[2]。

1932年美国通过《统一州麻醉品法》，该法颁布的初衷是统一各州对麻醉品销售和使用的管制。其中，大麻被定性为“麻醉品”，纳入管制之列，禁止任何人未经许可制造、拥有、出售、开列处方和经营鸦片、可卡因、大麻和其他危险毒品及其衍生物[3]。《统一州麻醉品法》的颁布不仅加强了各州对毒品的管制，也推动了各州的立法走向统一。可以说，该法是《大麻税法》产生的助推剂。1937年《大麻税法》诞生，它是美国第一部于联邦层面对大麻统一实施管制的法律，该法的颁布不仅填补了联邦法律史上大麻管制的空白，更标志着大麻管制“联邦化”时代的到来；其实施不仅在一定程度上弥补了州管制大麻的不足，而且也促使各州纷纷加入《统一州麻醉品法》体系，推动联邦与州在大麻管制问题上展开互动，从而使日益严峻的大麻问题得以缓解。

2.40年代——60年代：大麻政策的古典时期

二战期间，为了战争的需要，美国联邦政府各机构将种植大麻与爱国联系起来，广泛动员和宣传民众种植大麻，美国工业大麻也一度迎来了扩张、繁荣发展的大好时机。随着二战的结束，工业大麻很快丧失了发展的春天。战时被破坏的国际贸易开始恢复，国际毒品交易日益猖獗，墨西哥的大麻也源源不断地走私到美国。另一方面，《大麻税法》并没有堵死美国民众通过合法途径获取含有大麻成分的药品的渠道。美国大麻使用问题日益严峻。随着40年代末期，海洛因成为最流行的毒品，“脚踏石”理论被提出并向民众普及，该理论认为大麻与海洛因之间有紧密的联系，大部分海洛因成瘾者都是从吸食大麻开始的，青少年吸食大麻之后会很快过渡到海洛因等成瘾性更强的麻醉品。这是美国毒品问题屡禁不止的主要原因之一。1951年和1956年美国国会相继通过了《博格斯法》和《麻醉品管制法》，不仅广泛界定了强制最低刑，而且还将其进一步强化，延长了处罚的最高年限，加强了禁毒执法力度。各州也紧随联邦，制定了相应的法律，延长了对大麻等毒品违法者的最低刑期。联邦政府与州政府对大麻等毒品违法者的严惩标志着以“法律惩戒”为主导的美国禁毒模式走向了巅峰。

3.60年代后期——90年代初期：大麻政策的调整时期

20世纪60年代以来，美国的吸毒群体结构发生了显著的变化。大麻的使用在美国社会各个阶层、种族、城市和郊区中疯狂流行，日益成为吸毒者最受欢迎的毒品。严厉的禁毒法律并未能禁断毒品，各种新型毒品层出不穷。与此同时，美国政府内部、学术界对大麻的成瘾性、大麻与犯罪之间的关联产生质疑，联邦政府部分要员以及一些州政府开始呼吁对大麻违法者减轻处罚。1970年《毒品滥用预防和管制综合法》创设了“毒品等级”，并根据医学用途、毒品滥用可能性的大小将毒品划分为5个等级，其中大麻同海洛因、LSD致幻剂、摇头丸等毒性和成瘾性较强的毒品同属一级毒品。尽管如此，该法对于大麻违法者的惩处力度却大为缩减，不仅取消了强制最低刑处罚，而且还规定了对大麻违法者的减刑、缓刑等制度。此后，各州也积极效仿联邦政府的做法，在降低对大麻违法者惩处的同时，不断加强州与联邦、地方及公共机构的协作，积极探索更能有效解决美国大麻问题的禁毒政策。

70年代末期，美国青少年吸毒的现象日益严重。一些保守的家长群体发起了旨在要求政府对大麻实施严厉管制政策、预防青少年吸毒的家长运动。80年代，里根总统执政时期开启了美国管制大麻的新时代，大大加重了对持有、销售和吸食大麻者的惩罚力度。1986年10月国会通过了《反毒品滥用法》，恢复了1970年废除的强制最低刑罚，并取消了对持有毒品的相对宽松的规定，而对于大麻违法者，里根政府并没有将其与其他麻醉品的处罚加以区别，仅仅在数量上有所差别。之后的几届美国政府依旧奉行里根政府时期较为严厉的毒品政策，并且越来越重视吸毒行为预防和吸毒治疗。尽管随着大麻合法化运动的展开和蔓延，部分州已支持大麻合法，但是在美国联邦层面大麻仍属于被管制的非法毒品。

4.90年代后期——至今：大麻政策转型时期

（1）大麻合法化初露端倪：医用大麻合法化

1996年，加利福尼亚州率先颁布医用大麻合法化立法，允许某些病人“在有医生建议证明的前提下，持有和使用大麻，”成为有史以来全美第一个使大麻“部分合法化”的州[4]。此后，俄勒冈州、缅因州、内华达等州纷纷效仿，陆续通过医用大麻合法化立法，将大麻合法化进程持续向前推进。然而，由于当时的联邦政府在医用大麻合法化上持坚决否定态度，实施医用大麻合法化的各州的法律与联邦法律之间冲突不断。直到2013年美国国会以法案的形式允许大麻可以用于医疗后，州与联邦法律的冲突才在一定程度上得以缓和，大麻合法化的进程也步入一个新的阶段。截至2014年底，全美50个州中已有23个州和哥伦比亚特区允许个人因医疗目的使用大麻。

（2）大麻全面合法化时代开启：娱乐性大麻合法化

2012年11月6日，华盛顿州民众进行公投，通过502提案，允许娱乐性大麻合法化，并拉开了全美大麻合法化的序幕[5]。同时，科罗拉多州也通过公民投票允许21岁以上的成年人可合法持有最多1盎司的大麻用于娱乐消遣。随着大麻合法化运动在全美的蔓延，阿拉斯加州、俄勒冈州、哥伦比亚特区也先后通过法案认同娱乐性大麻的合法地位[6]。2013年，盖洛普调查显示，支持大麻合法化的美国民众多于反对者；2014年一次佩尤调查发现54%的美国人支持大麻合法化。奥巴马曾在一次访谈中也坦然承认其年轻时吸食过大麻，并声称大麻对人体的伤害要更小。联邦参议员伯纳德.桑德斯（Bernie Sanders）也曾表示:联邦政府目前仍将大麻列为一级违禁药品，这就意味着大麻和海洛因的危险程度是相当的，而这种做法很荒谬，大麻应当与酒精和烟草一样合法化。桑德斯的观点恰恰迎合了美国多数年轻人的呼声，Twitter的一次线上投票也显示绝大多数网民认为大麻合法化是大势所趋。

二、美国大麻政策流变的原因分析

（一）种族歧视

早期美国禁毒史中一个特有的现象就是其浓重的种族歧视色彩。随着20世纪初期墨西哥人涌入美国土地开始，美国社会对墨西哥劳工的不满和歧视便慢慢发酵，迅速演变成为把墨西哥人当作散播大麻“毒药”和败坏社会风气、挑战美国人道德底线以及实施犯罪、制造麻烦的罪魁祸首。美国社会对待墨西哥人的态度与其对待赴美华工和黑人的态度并无二致，他们把早期美国社会毒品泛滥的原因归结于个别种族群体，进而对其实施打压、逮捕，并开始对大麻、可卡因、鸦片等毒品采取严禁政策。种族歧视现象不仅存在于美国早期禁毒史中，可以说，在其整个禁毒历程中，种族歧视现象都或多或少一直延续着。

（二）国家利益支配下的“毒品外交”策略

19世纪末美西战争以美国的胜利告终，美国所接手的菲律宾群岛的鸦片问题则成为美国施展道义、解救菲律宾人民的道德至高点。与其他殖民国家相比，美国并未积极参与走私鸦片，这就赋予了美国在禁止鸦片问题上一定的话语权。从“上海万国禁烟会”中限制麻醉品使用理念的提出到《海牙公约》中制定相关法律条款约束鸦片的生产、销售和使用，美国在这一曲折过程中一直扮演着积极推动多国参与国际禁毒运动的角色，从而为其在国际禁毒事业中的领导地位奠定了基础。此外，美国在国际禁毒运动中的积极游走也推动了其国内禁毒立法的制定和通过，《哈里森法》的颁布不仅是为了解决美国国内日益严重的毒品问题，更是为了迎合美国毒品外交的需要，借以提高其在国际影响力和话语权。可以说，美国国内毒品控制政策和国际禁毒运动相互交织、相互影响，美国在国际禁毒领域的各种积极姿态皆是其为了实现世界霸权野心、巩固世界霸主地位，并借以实现其本国利益而用心走的一步棋。此外，把国内难以解决的毒品问题归罪于毒源国家，并凭借向毒源国施以政治或经济上的压力，干涉他国政策，减少毒源国毒品的生产、切断其向美国流入渠道亦为美国毒品政策的重要组成部分。

（三）反主流文化的推动

提起美国的反主流文化及其群体，便不由得会使人联想到“大麻”、“吸毒”、“嬉皮士”、“摇滚”“性解放”等字眼，而大麻则是美国反主流文化中“毒品亚文化”的极具代表性毒品。“亚文化”可以定义为偏离社会基本道德规范的行为；是某种意义上或者说流行于某一部分人群尤其是青年人中的一种流行文化[7]。据此，“毒品亚文化”可以定义为在特定人群尤其是青年人中流行的使用毒品放纵享乐思想和行为，这种思想和行为偏离社会基本道德规范，并与法律背道而驰。20世纪60年代和70年代的美国社会问题严重，战后“婴儿潮”一代已成长为青年，作为嬉皮士运动的追随者，他们反对主流文化、反对战争、追求个人感受，通过吸食毒品或者一些离经叛道的行为来发泄对社会的不满或者宣扬个性与标榜自我。以嬉皮士运动为代表的反主流文化运动对美国主流文化产生了猛烈的冲击，时至今日仍受众多美国青年追捧。它对美国社会产生的直接影响之一就是毒品泛滥情况严重，并促使美国政府实行更为严厉紧缩的毒品控制政策。

（四）执政党执政理念和所代表利益诉求的不同

美国是两党制国家，民主党和共和党势均力敌，无论最终由哪一政党掌管白宫，其所代表的政治集团的利益诉求和其所持有的对待毒品的理念都会影响到一个时代的毒品控制政策。尼克松时代，毒品泛滥的严峻形势和紧张的社会环境迫使美国政府对大麻采取最为严厉的管制政策；虽然当今美国社会毒品问题依然很严重，奥巴马政府却放宽了对大麻的管制，并公开表明了大麻对人体的危害较小。大麻合法化之所以在短短几年内犹如破竹之势在全美蔓延，正是由于美国政府在此问题睁一只眼闭一只眼，因为，若采取强硬措施遏制大麻合法化，则必然会招致大麻合法化的州、地方利益集团及大麻拥护者的反对，而这将会直接影响两大党派在下一届总统选举中选民的支持率。采取何种大麻政策是美国执政党需审慎走好的一步棋。

（五）联邦与州力量的角逐

美国特殊的政治体制结构赋予了各州相对独立且充分的权力。就美国对大麻的管制而言，在《大麻税法》颁布以前，美国已有一些州开始对大麻实行管制，而该法实施后，不仅从联邦层面对大麻加以管制，还将各州的力量统一起来，开启了州与联邦在禁毒领域的合作。由于各州地理因素和政治、经济状况的差异，一些州率先进行大麻政策的改革，放宽了对大麻的管制，允许、鼓励大麻用于医学研究并逐步支持医用大麻合法化，甚至实行大麻全部合法化政策，允许法定年龄的成年人持有和使用大麻用于消遣娱乐。联邦法律所赋予各州的权力反而成为阻碍其实施的绊脚石，联邦与州也从密切合作转而变为紧张对抗。随着越来越多的州积极投身至大麻合法化的洪流，联邦不得不考虑寻求一个力量的均衡点，达到联邦与州的利益共赢，只有这样才能防止大麻合法化之洪流发展为决堤之势。

三、美国大麻政策流变对我国禁毒工作的启示

（一）建立打击——预防——治疗“三位一体”的禁毒政策

自《哈里森法》颁布实施以来，美国始终将打击毒品违法犯罪置于禁毒工作的首要位置。1950年代和1980年代美国历史上出现了两次毒品浪潮，联邦政府针对毒品犯罪也相继实施了两次严打对策：对内，禁止大麻、古柯的种植，严禁持有、出售、吸食大麻、海洛因、LSD等毒品；对外，加大与境外毒源国合作，切断毒品的供给。然而，仅仅依靠严厉的法律惩戒模式难以有效解决美国毒品滥用问题，联邦政府意识到治疗毒品成瘾和预防青少年吸毒在美国禁毒工作中的必要性和重要意义，从而不断调整、完善禁毒政策，更加重视毒品预防和治疗，美国禁毒政策也趋于平衡。在毒品预防中，社区反毒联合体是美国实施毒品预防策略的重要力量。联邦政府不断加大对社区反毒联合体的资金支持力度，各地区的社区反毒联合体之间、社区反毒联合体与社会团体、私人机构之间也进行了密切协作，不仅打造了拒绝毒品的坚实防线，更是完善了成瘾治疗功能，在预防青少年吸毒以及对青少年吸毒成瘾治疗中发挥了重要作用。此外，奥巴马政府还通过将严惩和治疗策略相结合，推出毒品法庭政策，迫使毒品成瘾者在接受成瘾治疗和刑罚之间做出选择，从而使得强制戒毒计划得以实施。

我国禁毒工作也应如此。一方面，要加大对吸毒和毒品犯罪行为的打击惩处力度。除加强全链条严厉打击国内毒品加工制造、销售、使用外，还应进一步加强与“金三角”、“金新月”、阿富汗等地的国际禁毒合作，对边境地区港口、机场、火车站等设施进行全面拦截，打击毒品的跨境走私，从源头上减少毒品的供给。另一方面，政府要加强对毒品预防教育和治疗工作的重视，制定更为人性化的禁毒政策，关注吸毒人员的个人健康，为成瘾者提供更多有效的治疗和减害服务。近年来，我国在推动青少年禁毒防艾教育的同时，大力推进社区戒毒工作，对吸毒人员的康复和回归社会进行了不懈的努力并积累了先进经验。未来，我国社区戒毒工作应加强与企业、医疗机构和社会团体的合作，提高社区戒毒在预防和帮助成瘾者治疗方面的服务质量，调动全社会反毒、毒品预防的积极性。

（二）禁毒法律、法规实施中，需继续坚持人人平等的精神

纵观美国早期禁毒法的制定和现有禁毒法的施行，种族歧视现象随处可见。相比较而言，我国《禁毒法》无论是从制定层面还是实施层面来讲，都体现了法律适用上人人平等的宗旨和精神，并且我国《禁毒法》设有专门的法条对特殊人群给予了关爱。然而，需要注意的是，随着明星吸毒现象越来越多出现在公众视野，如何公平公正地处理具有较强公众影响力的明星群体的吸毒问题则需要我国禁毒相关部门把握好心中的那杆秤。

（三）积极参与国际禁毒政策的制订和体系建设

众人拾柴火焰高，在禁毒问题上亦是如此。国际禁毒工作需要各国对严禁毒品采取一致的态度和措施，从而将毒品问题置于可控范围之内。一直以来，我国积极参与国际禁毒活动，并加入了《麻醉品药品单一公约》、《精神药物公约》等国际公约，严厉打击和治理国内毒品问题，遵循、配合国际公约的要求，致力于减少国内和世界范围内毒品的泛滥。然而，我国在国际禁毒活动中仍处被动，单纯地参与国际公约和服从约束并不足以解决日益严峻的毒品问题。相反，美国根据其国内毒品形势和禁毒政策的需要，积极引导国际禁毒政策的流向，以其国内立法推动国际禁毒运动，国际禁毒运动亦能反过来服务于美国国内禁毒工作。在这一点上，我们应当借鉴美国经验，积极参与国际禁毒体系建构，以国内禁毒理念和政策推动和引领国际禁毒运动更好地发展，不仅要参与和服从国际禁毒公约，更要在国际禁毒工作中做政策的领跑者。

（四）积极弘扬反毒正能量，抵制毒品亚文化的侵袭

清朝末年，帝国主义列强在中国肆无忌惮的鸦片贸易使我国饱受烟毒的侵害。鸦片战争的爆发和屈辱的近代史使我国人民对鸦片等毒品本能的深恶痛绝。可以说，这些原因造就了我国人民在对待毒品问题上不同于美国民众的态度——我国人民有着根深蒂固的反毒觉悟。受自由主义、享乐主义和毒品亚文化的影响，多数美国民众把吸食毒品当做一种个人权利，他们认为政府不应干预他们吸毒的自由。可以说，大麻合法化是美国民众与国家权力较量的一个结果。在我国实行严厉的禁毒政策有着良好的群众基础，我国禁毒立法和执法机关在制定和贯彻执行禁毒政策的同时，要密切关注毒品亚文化的滋生和蔓延，防范毒品在文化和思想层面腐蚀人民。

结语

不存在一成不变的禁毒政策，政策会随着历史阶段演进、毒情国情、国际环境的变化而产生流变。一百多年来，美国大麻政策的流变正是多种因素综合作用的结果。与美国不同，严厉的禁毒政策是我国一以贯之的政策，反毒的态度和决心也不会随着社会发展阶段的变化而改变。可以说，美国的禁毒政策会因执政党的更迭和历史阶段的演化而中断，而我国的禁毒政策则一直处于延续状态。在坚持禁毒政策立场、方向不变的前提下，我们更要重视可变因素可能对政策产生的影响并对政策加以适当调整，从而制定适合中国国情、毒情的禁毒政策[8]。

[1]Clayton J.Mosher and Scott M.Akins，Drugs and Drug Policy:the Control of Consciousness Alternation[M].SAGE Publications,Ins,2014.7.

[2]张勇安.变动社会中的政策选择：美国大麻政策研究[M].北京：东方出版中心，2009.38.

[3]张勇安.美国州与大麻管制“联邦化”的形成[J].史学月刊，2005，（4）：69-76.

[4]高英东.大麻合法化对美国及国际社会的影响[J].河北法学，2015，（12）：138-151.

[5]彭超峰.美国大麻政策及对执法和司法的影响[N].人民法院报，2014-9-12.

[6]Oregon，Alaska and Washington，D.C.legalize marijuana，Dan Merica；http://edition.cnn.com/2014/11/04/politics/marijuana -2014/index.html

[7]林晓萍.美国毒品控制模式研究1945-1973[D].福州：福建师范大学，2012.

[8]沈惠章.关于毒品问题及其禁毒工作的若干思考[J].湖南警察学院学报，2015，（5）：56.

The Evolvement of American Marijuana Policy and Its Enlightenment

LI Shu-tong
（People’s Public Security University of China,Beijing 100038）

Cannabis has a long history in the United States.The bad habit of using marijuana for entertainment has gradually spread to the white population,after it was taken to the United States in the late 19th century by a large number of Mexicans migrating to America.Henceforth，the American government began to put marijuana under surveillance.Generally speaking,American marijuana policy has gone through the periods of legalization,legal regulation and again,backs to legalization.Analyzing the causes of American marijuana policy evolution can help us learn from their experiences.Besides,taking factors that may affect our drug policy into account also can contribute to making a better anti-drug policy that more suitable for China’s national conditions.

marijuana;legal regulation;marijuana legalization

D631.43

A

2095-1140（2017）01-0123-06

（责任编辑：李语湘）

2016-05-10

李抒瞳（1989-），安徽宿州人，中国人民公安大学侦查专业硕士2014级研究生，主要从事禁毒学研究。