化解产能过剩困局——基于供给侧结构性改革的视角

贺 艳

化解产能过剩困局
——基于供给侧结构性改革的视角

贺 艳

产能过剩已经成为我国产业发展的“痼疾”，不仅阻碍了我国经济的可持续发展，而且加剧了我国经济发展的系统风险。我国当前的产能过剩是多个因素综合叠加的结果，既有市场经济本身的因素，也有经济转型时期体制机制不完善、发展方式落后的因素。借鉴发达国家化解产能过剩经验，从供给侧结构性改革来解决产能过剩的困局，是当前经济改革面临的重要课题。解决产能过剩既要根据产能过剩的类型和不同行业特征，有针对性地采用办法，控制住产能过剩矛盾进一步发展，促进行业有序发展；又要深化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建防范和化解产能过剩的长效机制。

产能过剩；供给侧结构；化解

近年来，产能过剩逐步成为我国产业发展的“痼疾”，不仅阻碍了我国经济的可持续发展，而且加剧了我国经济发展的系统风险。2015年12月召开的中央经济工作会议提出2016年以供给侧结构性改革为主要任务，将“去产能”列为供给侧五大改革任务之首。化解过剩产能，淘汰“僵尸”企业，实现各类要素资源的优化配置，把优质经济资源配置到有效供给中，进行供给侧结构性改革。如何理解产能过剩问题，发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时借鉴发达国家化解产能过剩经验，从供给侧结构性改革来解决产能过剩的困局，就成为当前经济改革面临的重要课题。

一、产能过剩的困局

当前我国经济增速换挡、结构调整阵痛、动能转换困难相互交织，有效需求乏力和有效供给不足并存，结构性矛盾凸显，形成了产能过剩的困局，严重影响了经济的持续发展。

产能过剩一般是指某行业或企业，在现有技术水平和生产能力下的产品供给量，超出了市场对该行业或企业产品的需求量，导致生产能力过剩的现象。对于产能过剩的测量，目前国内外都选用产能利用率（实际产出与潜在产出的比值），通过产能利用率的比较来判断是否存在产能过剩以及过剩的程度。

根据国际经验，合理的产能利用率是80%。国内没有统一的产能利用率标准，国家发改委以产能利用率在80%—85%之间为合理区间。1995年我国产品供需达到基本平衡，之后产能利用率总体呈现下降趋势。特别是2012年以来，随着我国人口红利的消失，投资需求的下滑，再加上全球贸易额的减少，出现产能大量过剩的困局。据统计，目前，在我国24个重要行业中，有19个行业呈现不同程度的产能过剩。产能过剩主要表现在：

一是产能利用率普遍较低。当前，我国钢铁、水泥、煤炭、电解铝、平板玻璃等行业的产能利用率普遍偏低，产能严重过剩。2015年的我国钢铁产能近12亿，而同年国内钢材市场需求量仅为7亿吨，产能利用率不足67%，预计2016年产能利用率将进一步下滑。2015年全国水泥销量23.5亿吨，25年来首次下降，各区域价格效益全面下滑，行业里近半数企业亏损。行业需求不足状况仍将蔓延，加上供给量的增加、新建在建产能的释放，水泥产能预计超过40亿吨，产能利用率仅为50%左右。此外，2015年煤炭产能利用率68%，过剩煤炭4.2亿吨。电解铝产能利用率78%，产能过剩865万吨。平板玻璃产能利用率68%，煤炭化工产能利用率47%。

二是产能过剩行业不仅产能利用率低，且亏损严重。近年来，我国产能过剩行业利润率下降严重，出现普遍亏损局面。以钢铁、有色金属、煤炭三大重工业行业为例，2015年钢铁行业上市公司毛利率3.84%，有色金属行业的毛利率6.18%，煤炭行业毛利率22.9%。而且各行业亏损较为严重。2015年，我国煤炭行业亏损最严重，亏损面95%；钢铁行业亏损面到达50.5%，亏损总额645.34亿元；水泥行业接近33%亏损，平板玻璃亏损达半数，有色金属亏损达23%，等等，产能过剩行业面临着发展的严重问题。

三是产能过剩行业多集中于基础工业。当前，我国产能过剩的行业主要集中在钢铁、水泥、玻璃、电解铝、煤炭等基础工业领域，涉及的范围较为广泛，影响较大。按照工业和信息化部《关于下达2015年重点行业淘汰落后和过剩产能目标任务的通知》，2015年产能过剩的重点行业有炼铁、炼钢、焦炭、铁合金、电石、电解铝、铜（含再生铜）冶炼、铅（含再生铅）冶炼、水泥、平板玻璃、造纸、制革、印染、铅蓄电池等。2016年国务院又发布了《关于煤炭行业化解产能过剩实现脱困发展的意见》。此外，光伏、风电设备等新兴产业也都出现了不同程度的产能过剩。产能过剩行业涉及面广，而且这些行业都有着“散小乱弱”问题，行业集中度普遍较低。

二、产能过剩困局形成的原因分析

对于造成我国产能过剩的原因，理论界的观点不尽相同。有的学者认为由于政府与市场关系失衡、价格机制扭曲下的市场信号失真、地方保护主义制约下的市场分割等造成的（纪志宏，2015）。还有的学者认为主要是宏观的刺激政策、地方政府的产出偏好及隐性补贴、国有企业的大幅度投资扩张等因素共同作用造成了产能过剩（钟春平，2014）。产能过剩的问题，在不同的发展时期都有可能出现，但不同时期会有不同的原因。当前产能过剩既有市场的原因，又有体制、发展方式等的原因，是多重因素的叠加造成的，对产能过剩原因的全面分析，才能找出化解产能过剩的切实措施。

（一）体制机制不完善导致产能过剩

我国体制机制的不完善导致过度投资，出现产能过剩。首先，传统GDP的考核机制。地方政府官员晋升制度以及GDP考核机制是导致产能过剩的重要原因。中央虽然强调不唯GDP，但各级政府还是将经济增长作为最重要的考核指标。地方政府为了追求GDP，追求经济高速增长，出现投资冲动。以优惠的条件招商引资，促进了过度投资。同时，由于缺乏投资约束和责任追究机制，也使得部分国有企业盲目投资和过度投资现象严重，为产能过剩埋下了隐患。其次，财税体制的不完善。我国是以间接税为主，企业只要处于生产状态，就会产生财政收入。地方政府为了提高财政收入而招商引资，大上项目，并且给予各种优惠政策。有的地方政府甚至通过不规范的税收减免、财政补贴等方式招商引资，导致许多项目明显面临亏损却仍然进行投资。最后，生产要素定价机制不合理。由于土地、水、电、煤、气及其他资源型产品价格市场化改革滞后，缺乏公平的竞争环境，终端使用价格不能准确反映资源的真实价值，使用政策、规划、标准、环保等引导和约束不强。地方政府为了招商引资，促进地方经济增长，以低地价、优惠出售甚至搭配矿产资源等方式吸引企业。而不少企业投资的主要目的就是为了获取当地的土地、矿产资源以及未来的升值空间，以及获得政府的各种补贴和税收返还。从而造成一些行业产能无序扩张，加剧了产能过剩的矛盾。

（二）经济发展方式落后导致产能过剩

长期以来，我国经济发展方式粗放，经济增长主要依靠资源要素的投入、速度和数量，致使出现低水平过剩。一方面，产业组织结构不合理使得行业无序竞争。钢铁、水泥、平板玻璃和船舶等行业经过多年的快速发展，产能规模已达世界第一。这些行业虽然企业数量过多，但行业集中度低，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，产品低端化严重，竞争力较弱。另一方面，企业创新能力不强，转型升级缓慢。长期以来，工业发展主要依靠资源、能源、劳动力要素等的低成本优势、通过引进技术和管理形成生产力而实现规模扩张。对关键基础材料、核心基础零部件、先进基础工艺和产业技术基础的不够重视，造成对科技研发投入不足、科技成果转化率较低。企业研发投入普遍偏低，很多企业甚至没有研发投入，影响了企业创新能力的发挥，缺乏核心技术和关键技术，产业长期处于国际价值链中低端环节，这就影响了我国经济转型升级，造成严重的产能过剩。

（三）投资结构失衡导致产能过剩

近年来，随着经济的高速增长，我国固定资产投资增长较快。2000-2015年全社会固定资产投资由32917亿元增长到562000亿元，15年增长了17倍，而同期GDP只增长了6.8倍。固定资产投资规模偏大、增速较快，得使投资率不断提高。2000年投资占GDP的比重为33.18%，到2010年上升到62.68%，2015年这一数值已经达到83.05%，大大高于国际公认标准线22%-25%的水平。过高的投资率是造成我国经济增速过快、部分行业产能过剩的直接原因。我国不仅投资率高，而且投资结构不合理。在我国固定资产投资总额中，投资规模最大、投资占比最高的行业是制造业。制造业中黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及制品制造业、非金属矿物制品业等部门的投资为最多，三个部门的投资额度之和占整个制造业投资总额的一半以上（52.3%）。此外，固定资产投资的效益也比较差，固定资产交付使用率（一定时期新增固定资产额与同期完成投资额的比率）较低，也造成了部分行业的产能过剩。再加上2008年以来，国家出台了传统产业调整振兴规划和战略性新兴产业规划，并相应推出4万亿的产业投资计划，使得很多行业的产能呈现出爆发性增长，进一步加剧了产能过剩的局面。

（四）国内市场需求下降的双重影响

近年来，随着我国经济进入新常态，经济发展进入了新的阶段，表现为：工业化发展进入中后期阶段，少数地区进入工业化后期阶段；城镇化速度加快，城镇化率超过了50%；人均GDP水平达到上中等收入国家水平；在国际贸易中上升为全球第一大货物出口国。经济进入新常态、新阶段后，随着经济结构的调整和经济增长速度下降，使得市场需求放缓。同时，也面临外部环境的深刻变化，在美国次贷危机和欧债危机等多重因素影响下，全球经济发展缓慢，造成外需出现了大幅下降。而国内前几年大量的投资形成的产能仍在持续释放，这样，一方面是生产能力的不断扩大，另一方面是国内外市场需求增速的不断下降，就使得近几年以来产能过剩的矛盾更加突出。

（五）企业退出机制不畅加剧产能过剩

在市场经济条件下，市场机制通常会倒逼效益差的企业主动退出市场，或者通过企业之间的兼并重组，主动化解产能过剩。我国企业的退出机制不畅，使得过剩产能无法顺利化解。首先，为了当地经济发展及社会稳定，地方政府在推动过剩产能退出方面不积极。而且产能过剩的行业往往又是地方的支柱产业，地方政府不愿意让企业被淘汰，会要求亏损企业继续维持生产，使得大批本应该被市场淘汰的企业继续经营运作，成为“僵尸企业”。其次，从企业方面来看，企业退出产能过剩行业的意愿不强。尤其是大企业由于考虑银行贷款、员工就业等问题，即使产品不符合市场需求，只要没到无法继续经营的程度仍会持续生产，部分企业寄希望于国家出台大规模的刺激政策，等靠思维阻碍了企业退出机制的畅通。再加上企业退出后缺乏经济方面的补偿，导致很多企业宁可维持现状，也不想从产能过剩行业中退出。最后，从保障机制来看，配套保障机制的缺乏制约了过剩产能退出。由于社会保障不完善以及产能退出的援助机制不健全，企业退出后人员的安置、工资、社保以及一系列福利问题，都是需要解决的难题。在当前无论是企业还是政府都很难在短期内找到解决问题的方法，使得过剩产能难以退出。

三、发达国家化解产能过剩的经验

近年来，产能过剩也是世界发达国家面临的主要问题。发达国家采取的一系列化解产能过剩的措施，为我国解决产能过剩问题提供了经验借鉴。

（一）美国化解产能过剩的经验

美国政府在不同时期采取不同政策来化解产能过剩问题。

1.引导产能输出，推动产业向外转移

二战后，美国出口急剧下滑，出现严重的产能过剩。美国启动了为欧洲提供经济援助的“马歇尔计划”，这一计划的实施刺激了美国工业生产向外贸发展，而且消化了美国的过剩产能，也为战后美国经济的繁荣起到了积极作用。从20世纪六七十年代开始，美国向发展中国家逐步转移劳动密集型和资本、技术密集型产业，成为全球产业转移的主导力量。

2.加快产业转型升级，化解过剩产能

美国的汽车、钢铁等传统制造业及电子、信息等高新技术制造业均出现不同程度的产能过剩。美国借助市场力量，鼓励企业实行破产和并购重组，淘汰落后产能，使经济效益不高的企业退出市场。2008年金融危机后，美国又出现了严重的产能过剩问题。为了解决问题，美国推出“再工业化计划”，明确指出支持先进技术的研发及新能源的开发，以实现产业结构优化和升级。先后发布《重振美国制造业政策框架》《先进制造伙伴（AMP）计划》《先进制造业国家战略计划》等计划鼓励美国制造业发展，通过再工业化战略重塑自身制造业竞争优势，以竞争力提升化解产能过剩。

3.创新驱动产业发展，化解产能过剩

美国通过实施创新驱动发展战略，以提高生产率为目标，促进研发、教育、科技、市场等创新驱动发展环境的培育，为美国产业发展动力转换和新成长领域的崛起奠定基础。美国政府于2009年和2011年连续发布两份《美国创新战略》，提出要保持美国在创新能力、教育和基础设施等方面的竞争力，集中力量突破清洁能源、生物技术等关键创新领域等，以此获得美国在全球持续的领先地位。这一系列的措施说明，美国将创新驱动作为刺激经济增长、化解产能过剩和提升国家竞争力的重要举措。数据表明，2009年美国工业产能利用率只有70%，2015年上升到77%，表明美国正在逐步化解金融危机以来的产能过剩问题。

（二）日本化解产能过剩的经验

二战以后，日本经历过多次的产能过剩，尤其是20世纪70年代经济高速发展后期的产能过剩和我国当前的产能过剩问题很相似，日本化解产能过剩的经验值得我们借鉴。

1.扩大内需化解产能过剩

刺激需求是解决产能过剩的重要路径。20世纪60年代，日本提出“国民收入倍增计划”，引入“最低工资制”，加大社会保障制度建设，以扩大需求的方式化解产能过剩。此后，日本的国民收入水平迅速提高，居民收入年增长率超过10%，民间消费占国内生产总值的比例达到60%。“国民收入倍增计划”的实施取得了明显效果，国民经济和居民收入协调增长。

2.向海外转移过剩产能

20世纪50年代，随着日本经济的复苏，工业迅速发展，出现大量劳动密集型产业产能过剩。为了化解过剩产能，从60年代开始，开始进行海外投资，转移生产。80年代以后，日本国内已经进入产业发展的成熟阶段，在国内市场开始面临过度竞争、生产过剩等问题，日本更注重企业的向外投资，将国内制造业向海外转移，形成母国与投资国之间垂直分工，优化了产业结构。以制造业的海外生产比率指标来看，从80年代初的3%提高到了90年代的8%，到了21世纪初达到了18%。通过这些做法，日本将重化工业、电子、机电、汽车等行业过剩的设备和生产转移到海外。

3.实行企业兼并重组

日本制定法律法规，鼓励企业进行兼并重组，提高产业的集中度。如钢铁、化工、汽车等行业的企业进行多次兼并，行业集中度大大提高，每个行业从最初的二三十家集中为四五家大型企业，使产能过剩问题得以缓解，企业竞争力大大提高。2013年，日本又出台了《产业竞争力强化法案》，该法案规定了企业重组的税收优惠政策，从而进一步推进产能过剩问题的解决。

4.淘汰落后产能

日本政府从20世纪七八十年代开始实行落后产能淘汰政策，先后实行的政策主要有：通过立法强制执行落后产业产能设备淘汰；制定注册制度和准入制度强制性限制产能措施；通过税收减免政策，鼓励使用节能设备；政府补贴落后产能设备淘汰，以减少企业的负担等等。日本通过一系列强化产业政策淘汰落后产能，缓解了产能过剩问题。

四、供给侧结构性改革化解产能过剩的思路

我国当前的产能过剩是多个因素综合叠加的结果，既有市场经济本身的因素，也有经济转型期体制机制不完善、发展方式落后的因素。正由于我国的产能过剩不是单纯的市场经济原因引起的，以刺激需求为主的凯恩斯经济理论就难以奏效，以治本为目的的供给侧改革化解产能过剩的办法，须借鉴国外解决产能过剩的经验，既要根据产能过剩的类型和不同行业特征，有针对性地采用办法，控制住产能过剩矛盾进一步发展，促进行业有序发展；又要深化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建防范和化解产能过剩的长效机制。

（一）加快产业结构转型升级

我国现阶段的产能过剩主要发生在传统产业，推动产业结构转型升级是化解过剩产能的重要途径，美国就是通过产业结构优化和升级来解决产能过剩。一方面，当前要推进传统产业产品进行升级换代，通过原有产能的技术改造实现升级，通过结构调整和业务转型获得新的增长，或者提高高新技术产业代替传统产业的比重，改变在国际分工体系中处于价值链低端的状况，推动产业向高端化发展。另一方面，培养新的下游产业，来带动产能过剩上游产业的转型与升级。通过发展以高铁、干线大飞机制造、智能机器人、芯片产业为代表的高端装备制造业，推进核心技术的研发与掌握，以新型业态带动传统产业发展，促进产业结构优化升级。大力促进工业化和信息化深度融合，促进制造业智能化、服务化发展。加快制造与服务的融合发展，推动商业模式创新和业态创新，促进由生产型制造向服务型制造转变。通过这些产业的发展，倒逼上游产能过剩行业进行转型升级，淘汰过剩产能。

（二）加强科技创新形成有效供给

化解产能过剩，要把改造放在首位，而不是把淘汰放在第一。产能过剩问题从本质上看，是创新驱动不力所带来的，要把产业技术创新能力提升作为化解产能问题的重要抓手。一要突出企业在技术创新中的主体地位。根据产业的发展状况、企业自身情况，确定技术创新方向；通过多种渠道融资，采取合作、联营、并购、技术入股、特许经营等资金利用方式强化自主创新，加大研发投入；企业积极同高校、科研院所进行技术研发合作，推进协同创新，加快科技成果向市场的转化，优化技术，实现产品结构向高、尖、新提升。二要发挥政府在推动技术创新中的作用。政府要推动科技基础能力建设，加大对基础研究和前沿技术的支持，加强创新基地建设，加强科技基础设施和条件平台建设。同时要建立技术创新激励机制，提高企业及科研人员技术创新的积极性。完善知识产权制度，加强知识产权的保护，支持和促进成果工程化、产业化。总之，要以科技创新引领产业发展，实现从规模扩张为主向质量提升为主的转变，由过度依赖消耗资源环境的“两高一低”模式向主要依靠科技进步、提高劳动者素质、提高经营管理水平的经济增长方式转变。

（三）推进生产要素定价机制改革

生产要素的市场化改革滞后于产品市场，化解产能过剩，就要加快推进要素市场改革。首先，要限制政府的干预，确立市场机制在要素资源配置中的决定性作用。这就需要改革财税体制以及地方政府政绩考核评价机制，达到破除阻碍要素价格改革的体制性障碍。其次，推进土地制度改革，确保工业用地价格真实反映土地的市场价值。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出了要建立城乡统一的建设用地市场、农村集体建设用地与国有土地同权同价等改革措施，有助于推进我国土地市场化改革。同时，要建立对地方政府土地使用情况的监察制度，完善土地使用权的市场公开交易制度等。再次，推进资源产品的市场化改革。在资源型产品市场中引入竞争机制，推进资源型产品价、税、财联动改革。资源型产品定价的市场化，将强化企业投资的成本约束，促进市场公平竞争，减少企业盲目投资、重复建设等行为，这样才能从源头上抑制产能过剩的形成。最后，严格执行环保标准，杜绝企业的“内部成本外部化”。传统产能过剩行业，如钢铁、水泥、平板玻璃等都是高耗能、高排放、高污染行业，要求企业在生产中严格按照环保标准执行，企业需要承担较大额度的环保费用，这也会制约企业的无效产能的生产。

（四）利用市场机制引导过剩产能退出

利用市场机制逼退落后产能是化解产能过剩的重要举措。2013年10月出台了《国务院关于化解严重产能过剩矛盾的指导意见》，指出了要通过“加快落后产能淘汰”“推进行业兼并重组”等措施来解决过剩产能问题。为此，一方面要依靠市场力量推动行业兼并重组。行业内优势企业跨地区整合过剩产能，加大企业兼并重组后的资源整合，积极处置“僵尸企业”，鼓励企业实施“减量重组”，加快技术升级和产品结构优化，达到化解过剩产能的目标。鼓励和引导非公有制企业通过参股、控股、资产收购等多种方式参与企业兼并重组，支持和培育优强企业发展壮大，提高产业集中度，增强行业发展的协调和自律能力。日本企业曾多次进行兼并重组，提高产业的集中度，解决产能过剩问题。另一方面，要建立退出补偿机制，加快过剩产能退出。产能过剩行业大范围的企业退出势必将引发一系列社会问题，因此应建立退出补偿机制，以避免大批产能退出市场可能引发的严重后果，同时也对过剩产能和地方政府形成一定的退出激励。

（五）实施过剩产能海外转移战略

我国制造业出现的全面产能过剩状况，在国内进一步扩大制造业投资已经没有太大空间。过剩产能要找到出路，必须开拓新的市场。从供给侧角度化解产能过剩，不仅要立足国内，还要放眼国际市场，让企业“走出去”，这也是提升我国企业国际化竞争力的重要途径。通过发展对外投资，缓解国内产能过剩压力，是发达国家通行的做法。日本为解决20世纪70年代经济高速增长后期的产能过剩，鼓励企业增加海外投资。美国也通过产业向外转移从而引导过剩产能输出。当前要把“走出去”战略和“一带一路”战略相结合，推动我国过剩产能的化解。“一带一路”沿线国家大多处于工业化发展初期阶段，经济发展对能源、矿产等资源型行业的依赖性很强，我国在这些行业的制造技术和主体装备处于产业链的相对高点，可以为这些国家提供各种产品，和这些国家有着经济的互补性，这样就可以把过剩产能转移出去。因此，我国政府通过降低关税等政策鼓励企业出口，提高企业国际竞争力，企业应加大过剩产能的国际市场开拓。此外，我国也可以在这些国家投资建厂，通过成套设备的整体转移，将配套产业和设备转移出去，实现产能、资本、技术等一体化转移。

[1]杜传忠.有效化解产能过剩促进产业结构转型升级[J].理论学习,2014(2).

[2]国务院发展研究中心“进一步化解产能过剩的政策研究”课题组.当前我国产能过剩的特征、风险及对策研究[J].管理世界,2015(4).

[3]国家行政学院经济学教研部课题组.产能过剩治理研究[J].经济研究参考,2014(14).

[4]胡迟.当前治理产能过剩的策略选择[J].中国国情国力,2016(5).

[5]纪志宏等.我国产能过剩风险及治理[J].新金融评论,2015(1).

[6]史贞.产能过剩治理的国际经验对我国的启示[J].经济体制改革,2014(4).

[7]盛朝迅.美国化解产能过剩的新经验及启示[J].宏观经济管理,2013(8).

[8]魏琪嘉.完善退出机制，破解产能过剩[J].财经界,2013(9).

Resolving the Dilemma of Overcapacity——From the Perspective of Supply Side Structural Reform

HE Yan

Overcapacityhas become a chronic disease in China's industrial development.It not only hinders the sustainable development of China's economy,but also aggravates the systematic risk of China's economic development.China's current overcapacity is the result of a combination of multiple factors,including the market economy itself,the imperfect systemand mechanism,and the mode ofdevelopment in the period ofeconomic transformation.Resolvingexcess production capacityand solvingthe predicament ofexcess production capacitywith supplyside structure reformwhile drawingon the experience of developed countries is an important task of the current economic reform.To solve the problem of excess capacity,we should adopt methods accordingtothe types ofovercapacityin different industries,limit the further development ofovercapacity,and promote an orderlydevelopment ofthe industry.We should alsodeepen reform,give full playto the decisive role ofthe market in the allocation ofresources,and build a long-termmechanismfor preventingand resolvingovercapacity.

overcapacity;supplyside structural reform;resolving

F401

A

1003－1502（2017）04－0036－06

贺 艳（1970-），女，北京市委党校经济学教研部副教授，经济学博士。邮编：100044

责任编辑：王之刚