新时期人民调解工作的问题与挑战

高志敏

【摘要】人民调解制度作为纠纷解决机制中极为关键的环节，在社会转型期同样遇到许多新问题和挑战，如何对其进行改革完善，更好地发挥其特有的功能，一直是人民调解组织和司法行政机关、乃至各级政府面临的一个重要课题。

【关键词】人民调解；纠纷解决机制

一、人民调解制度及其基本功能

我国人民调解制度及其功能历来是中外研究者们非常关心和存在争议的问题。根据1989年6月国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》及其他相关法律法规，人民调解委员会被定位为调解民间纠纷的群众性组织，其调解属于一种民间性纠纷解决机制。从人民调解制度设立的初衷和实际承载的社会功能看，至少包括三个不可缺少的功能：社会治理和政治功能；传承文化、道德和社会组织功能；纠纷解决功能。上述三种功能是不可分割地存在于人民调解制度及其实践中的，其中社会治理和文化功能既依附于纠纷解决功能，又深刻地存在于具体的纠纷解决过程之外，即有利于增加社区的凝聚力及和谐度，预防和减少纠纷、降低纠纷的对抗程度、避免纠纷的升级，而这些功能又都是通过调解人员（组织）的日常工作和具体的纠纷解决实践体现和发挥出来的。

二、社会转型期与人民调解的发展及问题

人民调解制度经历了80年代的鼎盛时期之后，90年代曾一度陷入了尴尬的停滞甚至倒退状态。其中最基本的原因是社会转型带来的一系列社会问题以及原有的机制难以适应新的调整需要而出现的机制陈旧，而社会观念对调解与法治的作用也存在一定的误区；同时也在很大程度上与当时的司法政策密切相关。进入新世纪之后，基于社会治安综合治理的总体需要和观念转变，调解面临的制度和观念障碍尽管仍未完全消除，但其地位和意义开始得到重视，进入了一个发展的新时期。2002年9月，司法部制定公布了《人民调解工作若干规定》，重申了人民调解的性质，并对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等作出了具体的规定。最高人民法院则通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力。然而，面对社会转型带来的问题，人民调解制度本身仍需要进行一系列改革和重构，以便适应新的社会条件，发挥其社会功能。其中主要的问题和发展动向集中体现在以下几个方面：1、社会结构及纠纷解决需求的变化带来人民调解组织形式的演变；2、适应纠纷解决需求的多元化需求，跨地域新型调解组织和市场化纠纷解决机制出现；3、由民间性、行政性、司法性调解构成的多元化机制要求进行资源整合及合理配置；4、调解组织及人员的专业化（或职业化）问题成为提高调解权威的关键。

三、多元化纠纷解决机制的完善

第一，大调解概念、调解立法与人民调解制度的发展。人民调解专业化、制度化的尝试适应了社会纠纷解决的需求，但也暴露出其中的矛盾和悖论：所谓大调解概念的出现表明人民调解的制度设计中出现了难以应对的问题。在“大调解”中，一方面存在着以自治组织为基点的人民调解与跨地域的新型纠纷解决机制之间（如消费者协会、行业协会、市场化咨询机构、人民团体及公益性组织等等）的差异；另一方面，乡镇、区一级的调解又具有行政或准司法的性质和特征，与基层村居委会的自治性调解存在着明显不同。目前上述各种调解之所以都以人民调解的名义存在，不仅是因为其法律上的地位难以准确界定，更重要的是为了取得人民调解协议的合同效力，否则其效力可能不被法院所承认。为了解决这一问题，司法部正在积极促进《人民调解法》的制定。实际上，在这方面有三种方案可供选择：其一是沿用人民调解制度的基本模式，制定一部《人民调解法》将其他各类符合民间性、自治性特征的调解统一在人民调解的大旗下。但这样，如果以纠纷解决功能为中心，原有的人民調解的社会治理和共同体自治、纠纷预防等功能可能会因组织形式的不同有所分化。第二个方案，则是制定一部《调解法》，在同一原则的前提下，将人民调解、行业调解、专门性调解、盈利性咨询服务机构、乃至行政机关的调解等分门别类地加以具体规定。明确各类调解的性质、基本程序、组织形式、人员素质要求、受理范围、收费方式、调解协议的形式及效力及其与其他程序的衔接，特别是司法审查的程序。这样，各种调解的特殊性能得到认可，但人民调解的核心地位可能会有所削弱。第三个方案，是分别制定不同的法律或法规，如《人民调解法》仅调整现有的人民调解组织，而其他类型的调解通过专门法或程序法加以规定，如《劳动法》调整劳动调解机构；《消费者权益保护法》调整消协的调解等等。上述各种方案都应该经过反复论证，在广泛征求基层民众和司法工作者的意见的基础上确定，避免成为各种部门分割资源和权力的契机。

其次，行政调处的地位。上述各种方案中实际上都有一个棘手的问题难以解决，就是如何将民间社会调解与行政或准司法的调处区分开来。在这方面也存在至少两种基本思路：一种是彻底否定行政机关和基层政府解决纠纷的必要性和权力（职责），形成民间社会机制与司法机制的两极衔接，由此无需建立行政性纠纷解决机制或仅保留在少数特定领域，最终完全取消。另一种思路则是，明确行政性纠纷解决的性质、地位，将其作为基层政府及有关行政机关的职责，并赋予其处理结果高于民间调解的效力，充分发挥优势，使其成为多元化纠纷解决机制中承上（司法）启下（民间）的重要构成部分。

第三，多元化纠纷解决机制的建构。在建立多元化纠纷解决机制的问题上，最大的障碍首先是来自各个权力机关和部门之间的权力和利益之争。而解决这一问题的关键自然是实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调，形成民间调解、行政纠纷解决和司法诉讼之间的合理衔接。

我国目前的人民调解和行政性调解必须定位于公益性纠纷解决机构，原则上不应收取任何费用，并且应与市场化的解纷机构完全区别开来。一方面，使这类解纷机构成为替代诉讼的机制（ADR），与司法程序区别开来，发挥其自身的优势：另一方面，与市场化的法律服务（律师和法律服务所）区别开来，避免二者之间出现恶性竞争。同时，这样才能使这些机构背后的权力因素不致被滥用，维持其正当性。只有当司法机关能够获得应有的司法资源投入时，才可能从这种争夺和竞争中退出；只有调解机构获得政府充分的财政支持时，才有可能成为一种以经济、便利、快速等程序利益吸引事人选择的公益性纠纷解决机制；而只有为当事人充分利用，调解的社会功能才能得以发挥，社会效果和公共利益才能由此产生。因此，正如财政独立是司法获得独立于权威的基础一样，政府对调解的支持是对地方治理的一种合理投入，也是对属地民众的一种责任。

目前，我国以司法为核心的多元化纠纷解决机制已经初见端倪，其大致框架是：在价值取向或功能上，一端是社会自治取向，另一端则是法律服务和司法利用取向；在运作方式上，分别有公益型和市场型两种基本类型，而中间不同层次的社会或行政性纠纷解决机构，则可以为当事人提供多种选择和接近正义的途径。随着社会的发展，其中一部分可能会逐渐消亡、衰落或重构，每一种机制的利用率也会呈现此消彼长的动态过程，决定这些变化的，包括社会纠纷解决的需求，各种权力之间的博弈和竞争，国家的资源配置和社会公众、当事人的选择，其中效果、成本效益、价值、利益等等都是不可否定的因素。纠纷解决及其机制的形成，永远是一个实践先行的动态发展过程，因此，目前仍应该充分鼓励各种积极的实践和尝试，经过一段时间的探索，则应尽早通过法律确定其基本原则，以及每一种具体制度、程序的地位、组织形式、人员构成、基本程序、效力、相互间衔接及司法审查的方式和程序。而人民调解制度将在这一过程中再次获得新生。