《用电检查管理办法》废止后供电企业的对策

2016年1月1日国家发展和改革委员会令第31号关于废止《用电检查管理办法》的结果公布后，有人认为，供电企业用电检查工作无法开展了，其实则不然，该办法废止后对供电企业的影响并没有想象中的大。文中从法律实务角度分析该办法废止后对供电企业的影响，并提出相应的应对措施，使供电企业能够在面临用电纠纷时能够有法可依、争取主动。

《用电检查管理办法》废止后供电企业的对策

国网山东省电力公司垦利县供电公司 王学光 鲁东大学 尚志敏

2016年1月1日，国家发展和改革委员会令第31号终于尘埃落地了，《供电营业规则》继续保留，《用电检查管理办法》废止。结果公布之后，有人认为,此后,供电企业用电检查工作无法开展了。其实，办法废止后，对供电企业的用电检查工作，影响是有的，但没有想象的那么大。

作为一名从事20余年法律工作，具有法律职业资格的基层电力职工，笔者从法律实务角度分析办法废止后对供电企业的影响，浅谈应当采取的相应对策。

一、《供电营业规则》、《用电检查管理办法》的法律地位

分析二者的法律意义。

分析两者的法律地位，就是为了将来发生争议时，提高供电企业的话语权，未雨绸缪，争取主动，在诉讼发生前，解决和化解纠纷。在解决争议时，首先看争议在哪个层面解决。在电力管理部门等行政层面解决争议，《供电营业规则》、《用电检查管理办法》的效力是毋庸置疑的，甚至上级临时颁发的文件，都可以作为解决、处理争议的依据。行政部门依照《供电营业规则》、《用电检查管理办法》的规定，解决处理供电企业和客户之间的涉电争议，最终解决手段就是行政处罚。此时，行政手段一般用《供电营业规则》、《用电检查管理办法》来处理争议，行使行政处罚权，对违反办《供电营业规则》、《用电检查管理办法》的单位、个人进行行政处罚。

但是，目前更多的是客户规避行政手段解决争议，一般直接向法院提起民事诉讼，依靠法律手段，解决争议，或者客户对行政处罚不服，向法院提起行政诉讼。此时，就行政诉讼、民事诉讼两个体系的适用，就涉及《供电营业规则》、《用电检查管理办法》的法律地位和法律效力了。

《用电检查管理办法》是原电力工业部1996年8月21日，以电力部令〔1996〕第6号文颁布的，《供电营业规则》是原电力工业部1996 年 10 月 8 日，以中华人民共和国电力工业部令第8号文颁布的，从法律角度上分析，其法律地位是部门规章。

根据现行法律规定，在法律效力位阶上，除去行政诉讼法第63条作了原则规定外，其余没有任何规定。按照现行的法律审理适用法律位阶的惯例，一般按照法律、法规（行政法规、地方性法规）司法解释、最高人民法院公报案例、中外法律专家的通说、人民司法案例的顺序检索、适用法律的位阶排序。规章的法律位阶较低，一般很少采用。换句话说，当法院在审理涉及电力企业用电检查引发的纠纷时，都要在民法、合同法以及相关司法解释中，按照上述位阶，选择相关法律法规。

二、对供电企业的影响

根据2009年7月13日，最高人民法院审判委员会第1470次会议通过的《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第四条、第六条规定，民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。

而目前随着电力企业行政执法权的移交，作为与客户同为平等民事主体的供电企业，因为没有相关的法律依据或合法授权，《用电检查办法》并不能作为供电企业做出具体民事行为的法律依据。因此，从法律角度分析，供电企业的规章制度，以及《供电营业规则》、《用电检查管理办法》，不能作为各种民事处罚、违约金的依据。特别是进入到诉讼程序中，效力之争更加激烈，对抗性更强，其效力、位阶，更加成为双方争夺的主阵地。从法律专业人士的角度来说，其应用的可能性很小。

综上所述，部门规章是行政机关做出行政行为的法律依据，并不是作为民事主体的供电企业用电检查的法律依据。一旦进入民事诉讼环节，其主张难以获得支持。因此在法律不普及的过去，很可能成为我们的一家之言，但在法律非常普及的今天，很难能成为我们话语权的法理支撑。

三、我们的对策

既然《用电检查办法》的法律位阶较低，供电企业在正常的供用电中，并不绝对是弱势群体。相反此办法的废止，给供电企业解脱了紧箍咒。可从多个角度进行解决。

1.善用行政执法权。《电力法》规定：用户用电不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序，对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的，供电企业有权制止。这是全国人大常委会制定的特别法，效力相对较高。在具体检查过程中，向有行政执法权的经信委、安监等部门反映，由电力行政执法的部门进行行政处罚。必要时，可以联合执法，能够有效解决经信委等部门技术力量不足，而供电企业无行政执法资格的情况。其处罚决定均可作为行政、民事诉讼强有力的证据。取得的证据材料，在职能部门出具后，相对效力较高，经过质证后，一般均会采信。

目前，行政诉讼概率非常低。据山东省高级法院2017年5月发布的行政诉讼审查报告：2016年，全年全省受理行政诉讼27188件，其中一审受理17413件，折合每个县区每月才受理10.43件，无涉及电力行政处罚权的案件，一审行政案件的总败诉率为14.61%。产生这方面的重要原因，可能是有关行政机关的行政处罚权没有完全行使，或行政机关严格进行依法行政，彻底解决了争议纠纷。

2.作为平等民事法律关系的主体，国家在规范平等民事主体有诸多的法律，供电企业依靠合同法等有关法律法规，在保护自身权利方面，有很大的操作空间。

一是修订供用电民事合同，约定供电企业检查履行合同的权利，取得法律依据。作为民事主体的供电企业，按照“法无禁止即自由”的原则，设定供电企业权利和客户义务。合同义务分为两种：

一是在先合同义务中增加条款。所谓先合同义务，指在订立合同过程中，合同成立之前所发生的，应由合同双方当事人各自承担的法律义务。它主要包括合同当事人之间的互相保护、通知、保密、安全、协助用电检查，检查客户是否按照供电合同履行及欺诈禁止等义务。即为确保安全用电、依约用电，要求客户依照约定，保证供电企业随时检查履行供用电合同的义务，如发现违反安全、偷窃电、违约用电等情形，可以增设履行合同违约金，进行惩处。此时的效力就毋庸置疑了，我们的主张也会得到法院的支持。

二是设定附随义务。虽然附随义务没有法律规定，按照中国台湾地区著名法学家王泽鉴的观点，附随义务已成为主流，目前法学界、实务界已形成共识，并多次为法院判决所引用。即，修改供电合同条款（高压用电合同中第二节中进行约定，低压供电合同增设有关条款），供电合同签订之前，将用电检查办法中的权利、要求全部约定到供电合同中，根据意思自治的原则，供电企业就取得了相关的权利，真正做到了与法有据了。

3.争取立法支持。与法院系统进行密切合作，争取入选最高人民法院司法案例。积极和各级法院系统进行合作，将有关维权的案例，进行总结提炼，形成判例，成为最高法院指导案例，这样后续维权就方便的多了，也为其他供电企业维权打开空间。

随着立法法第72条第2款规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”这给我们进一步提升话语权创造了良机。在条件成熟的地方，可以从保障人身安全用电，维护地方经济发展等角度，建议当地形成地方性法规，进入立法规划，配合出台地方性法规，为供电企业维护自身权益，提供坚强的法律支撑。