我国高等教育管理体制改革:回顾、反思与建议

陈 权

(白城师范学院，吉林 白城 137000)

我国高等教育管理体制改革:回顾、反思与建议

陈 权

(白城师范学院，吉林 白城 137000)

我国高等教育管理体制改革经过了探索期、确立期、教育行政体制改革深化期和高校内部管理体制改革深化期，对促进高等教育科学发展起到了重要作用。反思我国高等教育管理体制改革进程，存在着改革主体动力不足、改革主线交替变换、改革政策整齐划一、教育部门话语偏弱、政府监督监管不够等问题，与改革目标差距较大。当前深化高等教育管理体制改革，须凝聚政府、高校和社会坚持教育优先发展的思想共识，紧紧抓住落实高校办学自主权的核心要义，整合政府管理职能，建立多元化治理模式，推进法治化进程，实现高等教育治理体系和治理能力现代化。

高等教育管理体制；改革；回顾；反思；建议

建构一套具有中国特色、高教特点的高等教育管理体制，是高等教育事业繁荣发展的制度保障。在推进国家治理体系现代化的背景下，回顾我国高等教育管理体制改革历程，明晰改革方向，对加快高等教育发展，促进高等教育强国和科技强国建设具有重大意义。

1 对我国高等教育管理体制改革历程的回顾

高等教育管理体制包括教育行政体制和高校内部管理体制。考察我国高等教育管理体制的探索、建构和改革历程，笔者将其分为四个时期。

(1)高等教育管理体制探索期(1949-1977)。这个时期是在全面规划新中国高等教育事业，加强党对高等教育事业领导、推进高等教育事业社会主义改造背景下展开的，重点是加强对高校控制、解决领导权问题。这个时期，高等教育管理经历了中央集中管理、高校内部实行校长负责制(1950-1953)；高等教育部直接管理与中央有关业务部门管理相结合(1953-1958)；中央和地方两级管理、高校内部实行党委领导下的校务委员会负责制等阶段(1958-1978)。1961年、1963年《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》及《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》颁布，决定实行“中央统一领导，中央和地方两级管理制度，教育部在中共中央和国务院的直接领导下管理全国高校，中央各业务部门协同教育部分工管理部分高校，各地区、各部门、各学校都要贯彻中央统一的方针政策，都要遵守中央统一规定的教学制度和其他重要的规章制度，都要按照全国统一的高等教育规划和计划办事”，高校内部实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。至此，我国高等教育行政体制基本探索建构完成。“文化大革命”期间虽有变化，但在粉碎“四人帮”后又逐渐恢复。

(2)高等教育管理体制确立期(1978-1998)。这个时期是在“文化大革命”后拨乱反正、恢复秩序和改革开放新时代的背景下展开的，重点是转变政府职能，扩大高校办学自主权。这个时期首先是以1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》、1992年8月《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》两个文件为标志，从招生、专业调整等方面赋予高校不同程度自主权。随着高校办学自主权的扩大，高校内部管理体制改革被提到日程。1993年《关于普通高等学校内部管理体制改革的意见》颁布，以人事、分配制度为重点的改革全面展开。1993年《中国教育改革和发展纲要》对高等教育体制改革的任务、目标作了进一步明确，指出“高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”，“在政府和学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”[1]46。为保证改革目标的实现，1995年5月《关于深化高等教育体制改革的若干意见》提出了“要通过深化改革和立法，划分、规范举办者、管理者、办学者的权力和义务”[1]162，1998年8月《中华人民共和国高等教育法》颁布，以法律形式规定高等教育管理体制实行中央和地方两级管理，国务院教育行政部门主管全国高等教育工作、其他部门在职责范围内负责有关工作；高校实行党委领导下的校长负责制，校长全面负责教学、科研和其他行政管理工作；高校设立学术委员会、教职工代表大会，实行民主管理；高等学校自批准设立之日起取得法人资格，面向社会依法自主办学，实行民主管理，并享有一定的办学自主权。

(3)高等教育行政体制改革深化期(1998-2009)。这次深化高等教育行政体制改革，是在建立社会主义市场经济体制、国务院两次推进机构改革、实施“985”工程的背景下推进的，核心是政府简政放权，目标是建立适应社会主义市场经济体制的高等教育行政体制，改革的主要内容是：“正确处理中央教育行政部门和中央业务部门的关系，改革部门办学管理体制，淡化和改变单一隶属关系，变‘条块分割’为‘条块有机结合’；正确处理中央与地方的关系，扩大省级政府统筹权；改善和加强中央政府宏观管理的手段；在一定程度上扩大高等学校办学自主权”[2]。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出高等学校“办学体制和管理体制分别不同情况，采取继续由中央部门办、中央部门和地方政府联合办、地方政府办、企业集团参与和管理等不同办法”。1994年、1995年、1996年，国家教委连续三次召开高等教育管理体制改革座谈会及1998年高等教育管理体制改革经验交流会，确定高等教育行政体制改革应遵循的“共建、调整、合作、合并”方针。1998年，大范围改革正式开始，主要经历了三次大调整，一是对国务院撤并部门所属院校进行调整；二是对军工系统所属院校进行调整；三是对国务院部门所属院校进行调整。这些被调整院校有的划归教育部管理，有的与教育部所属高校合并，大部分实行了中央与地方共建、以地方管理为主。2000年之后，地方政府也对部分高校进行了合并调整，到2008年左右高等教育行政体制改革基本结束。通过改革，教育部共调整了25项职能，其中从其他国家部委划入9项、下放给省级政府9项，下放给高校6项、划转国家其他部委1项[3]。通过改革，标志着部门办学体制基本结束，中央和地方两级办学、以地方管理为主的高等教育行政体制确立。

(4)高校内部管理体制改革深化期(2010至现在)。这次高校内部管理体制改革是在由高等教育大国向建设高等教育强国转变、建设人力资源强国的背景下展开的，核心是建立现代大学制度，主要任务是完善高校内部治理结构。2010年颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》提出了建设中国特色现代大学制度的改革目标。2010年12月底，教育部28所直属高校开展现代大学制度建设试点工作。围绕建设现代大学制度，完善高校内部治理结构，深化高校内部管理体制改革，先后颁布《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《全面推进依法治校实施纲要》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程(试行)》。2014年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“深化教育领域综合改革”的总要求，明确要改革高等教育管理方式，建设现代大学制度，并在探索高校分类管理办法、建立健全大学章程、人事制度改革等方面进行了试点部署[4]。从改革内容看，基本是围绕深化高校内部管理体制改革进行的部署，目标还是建立完善中国特色现代大学制度。在教育行政部门自上而下的强力推动下，以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为核心的高校内部治理结构基本确立，高校内部权力运行和监督机制基本理顺。为巩固改革成果，2015年对《中华人民共和国高等教育法》进行修订，进一步细化和明确高校学术委员会职责。

2 对我国高等教育管理体制改革政策的反思

我国高等教育管理体制改革总体上是以调整政府和高校关系为核心，以教育行政管理体制和高校内部管理体制改革为主线，按照自上而下逻辑推进的。通过不断改革，体制进一步完善，高等教育事业得到了快速发展。但应看到，与改革目标相比，还存在很大差距。改革呈现了以下几个特点。

2.1 改革主体动力不足

从改革进程看，总体上是在国家政治体制、行政体制和市场经济体制改革的推动下，与国家由计划经济到市场经济的改革变迁相伴生，被动推进的特征明显。高等院校被看作“类政府机构”而不是独立实体，改革基本上限于高校行政隶属关系调整，没有突破依附国家行政体制的框框。如1998年、2008年两次大幅度的教育行政体制改革，包括十八大以来的简政放权，都是在国务院行政机构改革和行政审批制度改革背景下推进的。这说明对高等教育特殊性认识不足，对高等教育重要性突出不够。改革的主动因素虽然也有，如上世纪90年代以来，很多高校在人事、科研、后勤等方面进行了有益探索，但由于国家政策不能及时跟进，一些改革成果因缺乏合法性被迫恢复或陷入停滞。

2.2 改革主线交替变换

教育是潜移默化的过程，需要持久关注和耐心等待。教育改革不能追求立竿见影，而应是“静悄悄的改革”。但从我国高等教育管理体制改革的主线看，教育行政体制改革、高校内部管理体制改革交错推进，改革主题时常变换，政策供给稳定性不足。如改革开放前，基本是三五年就会有新的改革举措；改革开放后，虽然改革的周期变长，特别是教育行政体制基本没有太大变化，但高校内部管理体制改革目标却在不断变化，如从人事制度改革到后勤社会化，从建立现代大学制度到综合改革，一项改革还未见成效，另一项改革又随之而来。改革的交错推进、主题的频繁变换、政策的频繁变更，使高校的改革积极性降低、特色性被消减、盲从性增强。这说明对高等教育治理规律认识不足，对改革的总体设计缺乏科学把握。

2.3 改革政策整齐划一

从改革政策看，主要是在政府“一刀切”政策下自上而下进行的，缺乏对地域差异性、高校功能差异性的实际考虑。如宏观上，由于我国区域经济状况差别很大，导致高校间财政投入差异巨大。以2014年为例，北京市属高校生均拨款为58548.11元，吉林省属高校生均拨款为13784.20元，全国高校生拨款平均为16102.72元[5]。这种投入的差异，必然出现“孔雀东南飞”问题。再如微观上，教育部2014年颁布的《高等学校学术委员会规程》要求学术委员会中“担任学校及职能部门党政领导职务的委员不超过总人数1/4，不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授不少于总人数的1/2”。应该说，这个规定对强化学术权力，防止行政权力侵占学术权力具有重大意义。但执行上，在相当多高校难以落实。如办学水平、师资力量不是很强的一些省属高校，学术水平高的教授多担任领导职务，要实现专任教授不少于总人数的1/2，学术委员会的学术权威就会大打折扣；如担任，又会导致行政权力与学术权力重叠，与改革目的相违。

2.4 教育部门话语偏弱

从改革主体部门看，主要是教育行政部门在大力推动。由于我国政府部门职权繁杂，职能交叉过多，教育行政管理权除在教育行政部门外，还分散在发改、财政、人事、科技等部门。虽然一些重要改革是以国务院名义部署实施的，但由于中央和地方、政府部门间的协同性不够，出现了教育行政部门“单出头”现象和“政出多门”现象，政策资源的供给和优化难以协同，使一些极具意义的改革措施难以落到实处。如2000年初，教育部为探索建立高校管理干部队伍建设新机制，选择在武汉大学等5所院校进行职员制度试点。5所院校通过两年多的实践，取得明显成效。但国家人事部门一直没有将职员制度作为高校人事制度确定下来，使得该制度无法与现行的干部制度、工资制度、社会保障制度等相衔接，使改革难以推进。

2.5 政府监督监管不够

高等教育管理主要涉及行政权和学术权。行政权源于国家职能，具有组织性、强制性、指令性特征；学术权源于专业知识，具有属人性、松散性、非强制性特征。只有在有效区分两方面权力基础上，行政上才能真正管好，学术上才能真正激活，改革预期效果才能实现，否则就会陷入“一放就乱、一收就死”的怪圈。回顾高等教育管理体制改革历程，行政权和学术权不加区分一起下放给地方和高校，是一个明显特征。如专业设置权包含两方面：学术上，是否具备设置何种专业的条件应由学者及学校决定；行政上，能否设置何种专业的权力应由教育行政部门统筹决定。事实上，专业设置权是完全在高校的，教育行政部门只是指导性的。其造成的后果就是高校专业重复设置，办学同质化严重。再如，从产权角度讲，公办高校的资产为国家所有，加强基础设施建设、改善办学条件应是政府的重要职责，但实际上行使这些权力的主体在高校，一些高校因无力投入造成了办学规模与办学条件严重不适。这种将行政权和学术权相混淆的后果是该放的权力没下放、不该下放的权力下放了，导致中央和地方、政府和高校的责任不清、政学不分。

3 对我国高等教育管理体制改革深化的建议

深化高等教育管理体制改革，根本目的是要解放高等教育生产力、调动各方积极性，作出有利于政府、高校、社会三方利益的制度安排，保证高等教育效率、效能和效益的有机统一，进而促进国家和社会发展进步。作为建设科技强国和人力资源强国的重要基础，要发挥高等教育基础性、全局性、先导性作用，必须深入研究高等教育治理规律，凝聚政府、高校、社会思想共识，遵循行政逻辑、学术逻辑和市场逻辑，探索形成一套具有中国特色、高教特点的管理体制。

3.1 凝聚共识：坚持教育优先发展

坚持教育优先发展，是我国一项重要的战略决策，是党和国家的坚定意志。对高等教育事业在制度上的优先供给和遵循教育规律的特殊供给，是实现教育优先发展的重要保障。落实高等教育优先发展，应成为各级政府的自觉行动、高校的主动作为和社会的鼎力支持。高等教育管理要突破既有体制阻力和权力运行惯性，必须取得中央和地方、政府和高校、政府职能部门等各方的思想共识。这个共识就是要坚定不移地实施教育优先发展战略。只有各方对教育优先发展形成共识，才能最大限度减少改革阻力、激发改革动力、集聚改革合力。凝聚共识，关键在各级政府要坚定教育优先发展的战略远见，把优先支持、保障教育的政策落到实处，不要停留在“口号”层面；要把高等教育发展状况作为考核各级政府工作绩效的重要指标，强化各级政府在支持高等教育发展方面的重要责任；要把高校发展规划融入当地经济社会发展规划，统筹考虑驻地高校的校园建设、基础设施建设，赋予高校更大的校园规划自主权和人财物管理权。

3.2 抓住核心：落实高校办学自主权

高等教育管理体制核心是对高等教育由“谁来管、管什么、怎么管”做出规定。“谁来管”是体制层面的，核心是隶属问题，受制于国家政治体制和行政体制；“管什么”是职能层面的，核心是政府和高校间、教育部门和其他部门间、高校内部机构间的职能划分问题；“怎么管”是技术层面的，核心是政府和高校以什么方式方法进行管理的问题。在这三个层面中，“由谁管，由哪一级政府来管的问题，只是一个从属问题”[6]，“管什么、怎么管”才是实质所在。换句话说，高校享有怎样的办学自主权，才是谋划改革的逻辑起点。因此，以学术逻辑为首要遵循，按照教育教学规律、科学研究规律落实高校办学自主权，应成为高等教育管理体制改革的核心点。把落实高校办学自主权作为改革的核心，就是要始终把实现、保护高校办学自主权作为改革的主线，不能游离及偏移，所有的改革措施、政策都要服务服从于这一核心要义，建构符合高等教育规律、适应高校特点特色、促进学术繁荣发展、提升服务社会水平的管理体制。

3.3 集能放权：整合高等教育管理职能

在我国行政权力体系中，高等教育管理职能分散在不同部门之中。比如职称评聘、人事编制，教育行政部门管，人事行政部门管，编制部门也管，如部门间协调不畅就会导致政策不同，使高校无所适从。政府部门的行政惯性、政策制定和人员偏好、部门间政策的相互掣肘，都会成为阻碍高等教育发展的重要因素。破除这些因素困扰，消除“政出多门”现象，需将分散在政府相关部门中的教育管理职能进行区分和整合，以强化教育主管部门的主导地位。整合高等教育管理职能，首先应在立足高等教育特殊性、高校发展公平性、区域经济差异性的基础上，对中央和地方间教育行政权进行科学分配，强化中央在发展规划、政策制定、财政投入等方面的主体责任，强化地方在资源配置、人事编制、基本建设等方面的主体责任。其次，应将分散在其他政府部门的发展规划、人事管理、财政管理、外事管理、资产管理等职能整合划转到教育部门，强化教育主管部门的管理权威，实现政策的统一性和协同性。再次，教育部门应将管理职能按照行政权和学术权属性加以区分，将学术权和部分行政权下放到高等院校，以落实高校办学自主权。

3.4 分类实施：建立多元治理模式

高等教育治理涉及政府、高校、社会、学者、学生等多元主体，单纯以一种模式治理高等教育难以有效发挥各主体作用。同时，研究型大学、应用型大学、高职院校等不同高校的办学特点、师资水平存在很大差异，以相同模式进行治理，必然与高校发展实际相冲突。要实现对高等教育有效治理，必须遵循高等教育规律，遵循不同类型高校特点，突破单一的行政治理模式，采用多元化治理模式。改革路径上，在省级政府层面，首先要按照“政学分开”原则，明确哪些方面应该采取行政手段、哪些方面需要采取协商手段，哪些决策应以政府意志为主，哪些决策应以高校及学者意志为主，进而把高校真正需要、能够用好的权力下放，把需要政府控制的管严管好。其次要按照“分类指导”原则，实施分类治理：对高水平大学赋予充分的办学自主权；对学术水平一般的本科院校，建立省级层面的学术联合组织以加强对学术事务的咨询、监督；对高职高专院校给予面向市场办学的更大自主权；对课程设置、专业设置等学术权和行政权相混的工作，成立相应工作委员会，强化省级层面的统筹权、监管权。最后要按照“循序渐进”原则，注重区域差异性、高校特色性，坚持重点突破、分类分步实施。

3.5 依法治教：强力落实高等教育法

依法治教是推进高等教育治理体系和治理能力现代化的必然途径。确保高等教育管理体制改革取得实效，必须依循法治思维、采取法治方式对高等教育进行治理。首先，要提高高等教育立法水平，尊重高等教育规律性和特殊性，强化教育思维和教育逻辑在立法过程中的主导地位，增强教育法律法规间的衔接和互补，推进高等教育法律体系健全完善；其次，应及时总结高等教育管理体制改革成果，将政府、高校的权责等通过法律法规形式固定下来，依法规范政府、高校的权利义务，推进法治化进程；再次，要强化各级政府的法治观念，突出政府“法无授权不可为”、高校“法无禁止即可为”意识，限制政府部门权力任意扩张，实现政府部门由权力本位向责任本位转变，推进法治政府建设，为依法执教营造良好环境。

[1] 教育部研究室.中华人民共和国现行高等教育法规汇编[M].北京:人民教育出版社，1999.

[2] 张德祥.1998～2007年中国高等教育结构发展变化的制度分析[J].中国高教研究，2009(12):6.

[3] 陈浩，马陆亭.我国高等教育行政管理体制改革的反思与展望[J].国家教育行政学院学报，2011(6):17-18.

[4] 中国政府网.国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知[DB/OL].[2011-01-12].http://www.gov.cn/Zwgk/2011-01/12/content_1783332.htm,2016-05-11.

[5] 中国教育新闻网.教育部 国家统计局 财政部2014年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].[2016-06-05].http://www.jyb.cn/info/jytjk/201510/t20151014_639638.html.

[6] 周川.中国高等教育管理体制改革的政策分析[J].高等教育研究，2009(8):51.

责任编辑：张晓辉

Reform of Higher Education Management System in China: Review, Reflection and Suggestions

CHEN Quan

(Baicheng Normal University, Baicheng 137000, China)

The reform of higher education management system in our country has experienced the exploratory period, the establishment period, the deepening period of educational administration system reform and the deepening period of internal management system reform in colleges, which played an important role in promoting scientific development of higher education. After reviewing reform process of higher education management system in our country, it is found that there are some problems such as the lack of motivation of the reform main body, alternation of the reform main line, uniform of reform policies, weaker discourse of education departments and insufficient supervision by the government, being far from the goal of reform. To deepen the reform of the management system of higher education, it is necessary to unite the government, universities and the society to stick to the ideological consensus of the educational priority development, grasp the core meaning of implementing the autonomy of university running, integrate the government management function, establish diversified governance mode, promote the legal process and achieve the modernizations of higher education governance system and governance capacity.

higher education management system; reform; review; reflection; suggestion

2016-11-12

吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目(吉教科文合字[2014]第287号)；吉林省教育科学“十二五”规划项目(GH150097)

陈权(1974- )，男，黑龙江海伦人，副研究员，博士，主要从事法学研究。

G641

A

1009-3907(2017)02-0038-05