共享经济下专车服务存在的问题及规制研究

丁学莲+宣慧+朱诚+李树辉+孙浩

摘 要：在共享经济和“互联网+”催生下，专车平台应运而生，在满足了人们多样化出行需要的同时，也提高了资源配置的效率、弥补了交通运力的不足。然而在发展的过程中，专车服务的问题也日益凸显。从共享经济的视角出发，针对专车服务存在的合法化争议、专车平台自身的局限性、专车服务对外部主体产生的负冲击，采用文献法、问卷法、访谈法等多种研究方法进行分析，并对专车服务的规制提出意见和建议。

关键词：共享经济；专车服务；存在的问题；规制

中图分类号：F540.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）04-0040-04

引言

专车服务作为共享经济和互联网技术下的产物，近年来在我国蓬勃兴起。专车服务降低了服务交易成本，提高了社会资源利用率，对城市交通运力进行了补充。但与此同时，专车服务受到政府政策、传统行业和专车平台自身局限的制约，其進一步发展面临着巨大挑战。2016年7月《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台，对专车服务的研究争论更为激烈。我们从共享经济的视角出发，在理论研究的基础上，进一步分析专车服务中存在的问题，并提出解决办法，为政府建言献策。

一、 文献综述

自专车行业发展以来，各种问题层出不穷。唐清利[1]（2015）从“专车”现象本质出发，首先肯定其是共享经济的一种类型，同时它也对传统出租车行业造成了巨大冲击。他认为，“专车”有很大发展前途，应该提倡，可以尝试通过建立混合规制模式，扬长避短，保证社会和消费者得到更多福利，并借此推进社会财富再分配和社会公共服务的市场化。南京师范大学的田海峰、邓溪海[2]（2015）在“专车第一案”的审判契机下，对专车的行政监管问题做了分析和说明，并提出了“细化出租车管理规定”“行业自律”“各地差异化管理”等解决措施。田帆、常兴华[3]（2016）二人在其论作中，较好地说明了专车的优势，对新出台的政策的思考，以及如何进行管制的一些建议，提供了一个较好的方向。同时，曹阳[4]（2016）也对专车迅猛发展所折射出的我国对传统出租车监管的积弊和其在国内的野蛮生长进行研究，并对其规制的必要性和适度性进行进一步地强调。

从文献研究来看，针对专车服务的研究成果分别从立法、运营商制度及政府与企业合作规制的角度出发对专车定位不明、责任归属不清、专车服务质量良莠不齐等问题进行研究。但对专车服务的局限性还有待深入挖掘，针对专车问题如何进行解决上，缺少较为具体可行的办法。

二、研究的理论基础

我们从共享经济的视角出发看待专车服务问题。共享经济反映了许多不同类型的动机整合，企业通过整合不同消费者分散的特定需求，实现协同消费和减少浪费，从而产生利润。共享经济往往通过网络平台实现交易，降低了交易成本，提高了资源利用率，具有便捷、差异化的特点。与此同时，共享经济为了实现这一低成本和便捷化差异化，大大降低了交易准入门槛，服务质量难以保证；对技术的依赖性强，用户的信息安全受到威胁；对传统实体经济产生较大冲击；对其在交易过程中的责任归属界定不明确，相关监管存在空白，受政府政策影响较大。

专车在我国不断发展，其中有符合共享经济的成分，对于降低人们出行成本、弥补城市交通运力不足、提高社会资源配置效率存在好处。但同时我们也看到，专车在发展过程中，逐渐暴露出共享经济发展不成熟的弊端。同时，其对传统出租车行业冲击较大，专车的发展渐渐不局限于共享式出行，而是更多地倾向于专门营运。对此我们认为，需要对专车按照不同的主体进行细分研究，肯定其中符合共享经济的成分，并促进其更好发展。对于专车中专门营运的车辆要区别对待，提出合理有效的规制路径。

三、专车服务存在的问题

本文借助问卷调查法、访谈法等方法对专车司机、乘客、专车平台、相关政府部门进行了调查研究，并结合文献研究。我们认为专车服务的问题可归结为：一是合法化问题，即专车服务中存在的一些合法性争议和如何规制其合法化的争议；二是专车平台自身在技术水平、平台内部机制上的局限性；三是专车服务可能导致对外部主体的负面影响。

（一）专车合法化问题

1.专车合法性问题争议实质。一直以来，社会各界对专车合法性问题存在较大争议，实质是对专车本质属性定义不明晰。作为共享经济和互联网技术下的产物，专车一开始借助网络平台将闲置车辆和用车需求对接，降低了服务交易成本，提高了社会资源利用率，弥补了城市交通运力不足。而随着专车平台不断发展，专车平台渐渐不再满足做单纯的中间人，大量专职司机利用专车平台规避政府监管和相关税收，从事专门客运，这些都使得专门服务逐渐偏离最初共享经济的内核。

对此，我们要看到专车服务中符合经济成分，如私人小客车合乘，是有利和顺应共享经济发展趋势的，应当予以合法化和完善化；而专车服务中的私家车从事专门营运和传统巡游出租车转向网络预约出租车现象的产生，一方面是由于“互联网+”趋势的不可逆，另一方面是由于出租车垄断市场下的利益分配不均。

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台，承认了专车的合法性和私家车入住专车平台的合法性，但对于专车中不同细分主体如何合法化，现行的和即将实行的政策还存在很多规定不明确和不合理的地方。

2.私家车从事非专门营运的合法化问题。对于私人小客车合乘，即私家车车主顺路载客、拼车，有利于降低出行成本，缓解交通压力，符合共享经济趋势，应予以合法化。但私人小客车合乘的存在，也可能使得一些黑车浑水摸鱼。平台与私家车主的联系较为松散，对私人小客车的服务质量难以进行有效控制。此外，合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等三方的权利和义务也不甚明朗[5]。

对于私家车从事非专门运营的合法化问题实质就是如何规制其符合共享经济的问题。基于这一思路，要在司机车辆准入、计价、税收等方面实施非专门营运私家车和营运车辆区别对待，设计两套标准，完善私家车从事非专门运营过程中发生事故后的责任承担机制，引导专车平台下非专门平台下营运私家车在共享经济框架下健康发展。

3.私家车从事专门营运的合法性问题。网约车新政允许符合条件的私家车从事专门营运，但需要将其从“网络私家车”转变为“网络预约出租汽车”，实质是将专车平台上的私家车从非营运车辆转化为营运车辆。从这一思路出发，我们认为，从事专门营运的私家车的经营活动本质与传统出租车并无二致，都应将其定义为对公共交通的补充，对其定价、税收也应纳入和传统出租车步调一致的监管下。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法中》规定：“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。”这就与传统出租车市场实行的政府主导定价相违背。

4.巡游出租车转型为网约车的合法性。当前我国出租车运营须取得出租车经营权，而网约车新政规定网约车营运须取得网络预约出租汽车经营许可证，其中网络预约出租汽车包括入驻专车平台的私家车和出租车，这一规定无疑使得已取得运营资格的传统出租车转型为网约车的程序更為复杂，增加转型成本。

（二）专车服务自身的局限性

专车服务的内部局限主要表现在以下几个方面：准入车辆和驾驶员良莠不齐影响服务质量、软件技术层次支撑不足、平台运营机制不完善等。

“共享经济需要降低门槛让大量非专业人员进入去建立一个庞大的商品和服务提供者‘蓄水池。”[1]专车发展前期盲目扩大规模，对入驻的司机和车辆要求和审核不严。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，网约车和司机需符合规定的条件，取得网络预约出租汽车运输证，才能有运营资格，这为网约车设置相应的准入门槛。但是对于不是从事专门营运的私家车和车主而言，如果要求他们的准入资质与从事专门营运的人员车辆相一致，必将增加交易的成本，与共享经济相违背。而过低的门槛又会使得服务质量、交易安全得不到保证，势必影响共享经济的长远发展。如何把握非专门营运的私家车及车主入驻的标准，是一个亟待解决的问题。

共享经济的应用是建立在信任的基础上。用户基于对专车平台的信任，从平台叫车。司机基于对平台的信任，入驻平台以获取订单。专车平台作为专车服务交易的中间人理应具备强大的技术，构建安全、便捷、舒心的网上交易平台。但目前，专车平台的发展没有跟得上其快速发展的市场脚步。如何实现人员车辆的精准定位、车费合理预估，明示不同专车种类的计价细则，优化扣款方式，保障司机和乘客的信息安全，建立健全有效的服务评价和反馈机制等都是专车服务平台在技术层面亟待改善的问题。

专车平台作为中间人对交易中乘客和司机的行为缺乏有效的约束机制。在这种模式下，可能会存在用户随意取单平台、恶意给司机低分等现象。但由于平台信息的不对称，更多情况下会出现司机为追求更高收益而忽略微不足道的违约成本，如随意取消订单、要求乘客拼车、车辆与软件显示不符、恶意刷单、对给予差评的用户进行骚扰甚至报复、用户投诉反馈没有得到及时有效处理等现象不在少数。平台缺乏一套完备有效的制约监督体系，实现对用户和司机的交易行为的有效约束，从而保证交易过程的顺利完成，共享经济的可持续发展。

（三）专车可能导致的负外部性

专车服务可能导致的负外部性主要表现在冲击传统出租车行业的利益、专车平台之间竞争激烈、消费者权益保护和分配上的不足，以及给城市道路交通带来压力。

1.专车冲击传统出租车行业利益[6]。一直以来，传统出租车市场处于政府严格管制下，准入门槛高。政府收取牌照费，出租车公司收取汽车租赁费和“份钱”，再扣除油钱和维修保养费后出租车司机获得余下收入。然而互联网专车的出现，不收取牌照费、有别于传统出租车的较低的税收、灵活的接单机制等优势，都大大冲击了传统巡游出租车行业利益。随着出租车和专门营运的私家车转型为网络预约出租汽车，以及以私人小客车合乘为代表的非专门营运的共享式专车服务的普及，传统巡游出租车的生存将更为艰难[7]。

2.专车平台间恶性竞争和垄断趋势增强，扰乱市场秩序。共享经济存在“赢者通吃”定律，为了抢占市场先机，各大专车平台进行轰轰烈烈的烧钱大战、广告攻势、互挖墙角、刷单补贴，使专车市场越发混乱。2016年8月，滴滴收购UBER，占据了市场的90%以上的份额，垄断趋势进一步加强（数据来源于中国IT研究中心发布的《2016年Q1中国专车市场研究报告》）。在这一情况下，专车服务的价格上升，服务质量下降，垄断趋势的弊端逐渐明显。

3.专车服务在消费者权益保护和分配上存在不足。专车平台存在信息不对称，消费者对其中的规则不够了解。平台和司机往往形成利益抱团，加上专车服务在网络平台进行，消费者维权困难。除此之外，专车上路的保险费用承担主体，专车发生交通事故后责任归属问题仍存在较大的争议。

4.专车合法化后给城市交通也带来一定的压力。虽然私人小客车合乘在上下班高峰有利于缓解交通压力，但共享式专车使得本不该上路的闲置车辆被利用起来，增加了道路占用率。根据高德地图发布的2015年交通大数据报告显示，专车平台的出行给公共交通每天的出行压力增加了3%。而专门从事运营的网约车中涌入大量私家车，使得营运车辆增加，也为城市道路带来不小压力，增加了环境污染问题。

针对上述问题，本文结合具体实际和前人的研究提出了规制方法。

四、专车服务问题规制研究

对专车服务问题的规制，我们的思路是依据不同的专车主体采取不同的规制方法。私人小客车合乘是共享经济的具体体现，对其的规制要与营运车辆区别开。专门营运的网约车包括出租车和私家车，它们与传统巡游出租车都属于营运车辆，应统一纳入营运车辆管辖标准，平衡专门营运的网约车与传统巡游出租车之间的利益[8]。

（一）私人小客车合乘问题规制

私人小客车合乘的发展有利于降低出行成本，补充交通运力，是共享经济的具体体现。对私人小客车合乘的规制分为两个层面：一是如何约束私人小客车合乘符合共享经济的模式；二是如何促进私人小客车合乘这类共享经济更加良性地发展。

1.约束私人小客车合乘符合共享经济模式。私人小客车合乘作为共享经济的代表，在于它的目的是分担成本而非盈利。如何约束私人小客车合乘符合共享经济的模式，我们提出通过准入制度和计价规则来实现规制目的。私家车车主入驻平台除了满足相应的驾驶技术、驾龄、车况、车辆定期检修等要求，还需要提供职业证明。即证明自己拥有正当稳定的主业而非职业司机，从而打击那些打着共享经济名号从事专门营运的黑车[9]。除此之外，私人小客车合乘计价要同专门营运车辆的计价区别开，制定专门的计价标准。要综合考虑出行成本和机会成本，将价格控制在总成本以内。具体价格制定的标准，由市场定价为主政府指导定价，这也就保证了私人小客车合乘的非盈利性，限制了专门营运车辆进入。

2.促进私人小客车合乘良性地发展。在承认私人小客车合法地位的基础上，如何促进私人小客车良性发展，需要政府和专车平台联手共同努力。政府提供政策引导支持，专车平台加强内部建设。

政府可以牵头主要企业，制定私人小客车合乘行业标准。明确此类共享式专车的税收标准，提供专门发票。完善相关法律，明确不同情况下私人合乘小客车事故责任归属及赔偿问题。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》规定，“网约车平台公司承担承运人责任，应当保证运营安全，保障乘客合法权益。”

平台、用户、司机是私人小客车合乘服务市场的直接利益相关者，以博弈论的视角来看，在信息不完全的情况下，三方出于自身利益的考虑，各自做出利益最大化的选择，为了实现三方的共赢，我们借助合作博弈理论，建立三方的信用体系，通过双向的制约和监督，规范市场的运营。专车服务过程中发生事故，专车平台应代为先行赔付。因对方车辆缘故导致事故时，专车平台可出面负责追责。因己方车辆原因导致事故时，司机、专车平台、保险公司三方共同承担相应责任。

专车平台应当担负起中间人的作用，提供安全可靠的交易平台。提升技术水平，完善专车平台在定位、实时监控、保障信息安全等方面的不足。平台建立有效约束机制，保证交易双方不违反既定规则。乘客通过平台预约合乘，私家车司机提供服务。平台扮演裁判角色，收集反馈信息，处理争议。对司机制定服务标准、监管考评、实施相应奖惩、对严重违背平台规则的司机实行退出机制，通过对用户给予优惠鼓励、暂时或永久封号等奖惩措施约束用户违规行为（见下页图）。

（二）专门营运的网约车问题规制

专门营运的网约车不仅有从传统巡游出租车转化而来的，也有大量私家车进入。这些通过打车软件接单而非传统巡游的专门营运车辆，在网约车新政颁布后被定义为“网络预约出租汽车”。对专门营运的网约车的规制应向传统巡游出租车看齐，二者共同改进，平衡双方之间利益，缓解矛盾。

1.统一营运车辆管辖标准。无论是巡游出租车，还是专车平台上的出租车、专门营运的私家车，它们的准入都应遵循统一的营运车辆准入标准。对于私家车转专门营运的网约车，笔者认为，私家车应当强制挂靠在某一汽车租赁公司名下，由汽车租赁公司统一管理。实行经营权无偿使用机制，传统巡游出租车须取得道路运输经营权，专门营运的网约车须取得《网络预约出租汽车运输证》。将巡游出租车、专车平台上的出租车、专车平台上专门营运的私家车纳入统一的营运车辆计价标准，由政府统一定价。统一专门营运的网约车和巡游出租车发票、税收，平衡双方之间的利益。这将遏制专车平台利用价格战、补贴战等方式恶意竞争，维护专车市场和出租车市场的秩序。

2.规制营运车辆数量，引导专门营运网约车和巡游车辆合理分布。无论是网约车还是巡游出租车都应作为城市公共交通的补充而非主力，过多营运车辆占据道路可能导致交通拥堵和环境污染加剧。各地政府应综合考虑当地出行需求、城市公共交通供给、城市道路建设情况，合理控制营运车辆总数，通过《网络预约出租汽车运输证》数量和期限规制来限制专车平台上专门营运的私家车的数量。对网络预约的出租车和巡游出租车应纳入出租车数量规制下，降低传统巡游出租车和网约车之间的转换成本，实行网约车和巡游出租车分布比例市场调节为主，政府调控为辅。

3.引导专门营运的网约车与巡游出租车错位发展。传统出租车通过巡游揽客，专门营运的网约车通过打车软件接单。政府要禁止专门营运的网约车巡游，引导其向满足人们个性化、高端化方向发展，与传统巡游出租车错位发展。

结语

专车服务的逐步发展已经不单单局限于共享式出行，还为出租车行业提供升级变革的契机。当然，它作为新事物还存在许多问题亟待解决，我们应看到专车服务的广阔前景，正视并努力解决问题。本文中针对提出的专车问题尝试给予解决路径，这其中既有同当前网约车新政契合的地方，也有网约车新政里尚未明确提到的。对专车问题的探索是动态的，专车平台、政府、社会公众应共同携手促进专车市场的健康可持续发展。

參考文献：

[1] 唐清利.专车类共享经济的规制模式[EB/OL].网易新闻，2015-09-08.

[2] 田海峰，邓溪海.论专车第一案中的法律问题及反思[J].东南大学学报：哲学社会科学版，2015，（12）.

[3] 田帆，常兴华.专车运行模式及政策评价[J].经济与管理研究，2016，（6）.

[4] 曹阳.我国专车及其规制问题研究[J].社会科学家，2016，（7）.

[5] 何芸芸.共享经济理论下的专车服务引发的争议[J].商，2015，（6）.

[6] 方鑫炜.共享经济理论下专车服务发展探析[J].服务经济，2016，（9）.

[7] 王阳.网络预约模式的准入规制和出租车行业的利益集团竞争[D].大连：东北财经大学，2013.

[8] 郭亮.UBER——新兴交通服务业公司的经营模式分析[D].北京：北京林业大学，2016.

[9] 房雨璇.我国专车服务存在的问题及法律规制[D].北京：北京化工大学，2016.

[责任编辑 吴高君]