中国网约车的规制范式研究

梅健

[摘 要]网约车是区别于传统出租车行业的新兴业态，本质上是一种共享经济。对网约车的规制应当跳出传统的以出租车为蓝本的规制思路，“另起炉灶”，在尊重技术创新与政府对市场的规制之间找到平衡点。同时，网约车的相关规范应当既是企业规制法也是企业促进法，而不仅仅是规制法。应当区分专职网约车和兼职网约车，分别制定准入标准和监管措施，同时，将网约车的数量与价格交由市场调节。

[关键词]网约车；规制；共享经济；“另起炉灶”；市场

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.36.163

互联网约车（以下简称“网约车”）是近几年才出现的新兴业态，是指乘客通过平台公司提供的手机应用软件，预约车辆以实现点到点的客运服务模式，其在本质上是共享经济的一种类型。网约车的兴起给传统出租车行业造成了巨大冲击，其本身也面临着市场与政府的拷问。为了规范这一新兴业态，交通运输部门在2015年10月发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），拟将网约车及其平台纳入出租车管理的范畴。然而，交通运输部门这一“善”的出发点却招致了铺天盖地的质疑。毕竟并非所有的规则都能解决问题，有的规制不仅解决不了问题，反而制造问题。网约车作为一种新事物，在对其规制时必须非常谨慎，究竟是沿袭传统出租车的规制思路还是“另起炉灶”？如果“另起炉灶”，又要遵循什么样的思路或理念？这是中国当下的问题，也是许多西方国家曾困惑过的问题。因此，在中国网约车的规制问题上，除了从我国的特殊实践出发之外，还必须清楚认识到国际大势。本文的逻辑起点是网约车需要被规制，如何构建起网约车的规制范式是本文的研究主旨所在。

1 中国网约车的规制提出

网约车不是传统意义上的出租车，是随着移动网络技术的发展、智能手机的普及而产生的新兴业态，传统的出租车为巡游车，新兴的网约车为预约车。总的来说，当前我国的出租车行业呈现出传统出租车营运模式与互联网约车营运模式并存的局面，传统出租车有章可循，网约车却无规可依。

在网约车问题上，关键不是对网约车的定性，而是网约车及其平台能否纳入到传统出租车行业的监管之中。因为，“出租车”本身就是一个历史的概念，其内涵本身也是不断发展演变的。不能以某个阶段的服务内涵作为“出租车”的固有模式，去反对新技术对旧业态的改造。[ZW（]王军.网约车新规请勿削足适履[EB/OL].财新网，2015-11-10，http：//opinion.caixin.com/2015-11-10/100872399.html，2016-06-27.[ZW）]这就需要思考，我国网约车的特殊形态及已有规制模式是否能适用于对网约车的规制。

如果将传统出租车利用平台软件揽客的运营形态排除，那么当今中国流行的网约车可以归纳为三种模式。第一种模式是车辆由正规租车公司自购，司机由第三方劳务派遣公司派遣，互联网平台从事撮合业务，实现代驾与租车业务的配对。这种模式下的车辆通过了政府审核，司机一般是经过培训的专职劳动者。第二种模式是车辆由互联网平台自购，司机属于互联网平台员工。第三种模式为私家车主用个人车辆开展网约车服务，互联网平台公司、租车公司、劳务派遣公司、私家车主之间签订了应对政府监管的四方协议，私家车主将车挂靠在租车公司，而以劳务派遣公司员工身份从事代驾业务的司机正好是私家车的车主。[ZW（]朱田.互联网时代澳大利亚出租车行业法律监管改革动态及启示[J].武汉交通职业学院学报，2016（1）：5.[ZW）]第一种和第二种模式并不存在太大的法律风险问题，引起争议的是第三种模式，在这种模式下，非营运车辆进入运营，与国家道路运输条例存在冲突。

我国政府主要采取市场准入、价格、数量等三种方法对传统出租车进行规制，对出租车经营主体予以限制，对出租车经营牌照的发放数量进行严格控制，并根据本地的经济发展状况制定本地区的出租车的经营价格。关于政府为什么要介入出租车行业，从本质上来讲，就是政府对市场的干预，矫正市场的失灵，在出租车行业的规制问题上，如何建立起一套能够同时满足市场和政府规制需求的方案，这才是问题的核心。在新兴的网约车冲击下，原本积弊已深的传统出租车行业规制办法更显捉襟见肘，2016年3月，住房和城乡建设部、公安部废止了已经施行了18年的《城市出租汽车管理办法》，这意味着相关部门正在酝酿新的出租车规制方案。

一方面是传统出租车行业的法律规制面临改革，另一方面是新兴网约车规制的立法空白。这是否意味着网约车有望纳入传统出租车的规制模式当中，亦或者“另起炉灶”，这都是亟待解决的现实问题。尤其是在近年围绕网约车的纷争不断，继滴滴打车、一号专车、易到用车等“专车”平台被查扣车辆后，Uber也被认定为非法运营等现象都说明了网约车在便民的同时，的确面临着合法化的问题。因此，对网约车的规制问题也就成了当下亟待解决的问题。

2 中国网约车的规制困境

关于对网约车的规制方法，学者们各抒己见。主流意见是政府应对网约车采取一种包容的姿态，也有少数意见认为应当杜绝私家车进入网约车行列。[ZW（]何芸芸，孙亚杰.共享经济理论下的专车服务引发的争议[J].商，2015（6）：256.[ZW）]本文认为，网约车是升级版的电话约车，是一种新事物，从事物发展的规律和发达国家的规制经验来看，包括私家车在内的网约车的合法化是发展的趋势。

网约车因相对较低的价格和便捷的服务受到大众的青睐，但是其本身的发展也存在一些隐患。准入门槛低，服务安全存在不确定性。网约车企业基本采取C2C（Customer-to-Customer）模式，私家车主加入门槛极低。[ZW（]罗清和，等.我国“约租车”规制研究——兼及国外经验[J].北京交通大学学报：社会科学版，2016（3）：25.[ZW）]在后一种模式中，互联网平台并不要求司机进行技能测试、健康检查、提供个人无犯罪记录证明、车辆状况检测等，这就导致在网约车服务的提供过程中存在很大的安全隐患。

在交通运输部门发布的关于规范网约车的《征求意见稿》中，将网约车定义为，以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务。[ZW（]见2015年10月，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》第1条。[ZW）]该定义明确将网约车界定为出租汽车的一种形式，从而在《征求意见稿》的后续规定当中，实质上是将对传统出租车的规制方法套在了网约车之上。如准入规制，虽然意见稿在数量规制和价格规制方面有所放宽，但远远不够。

在准入规制方面，实行网约车经营者的许可制度，设定经营者准入条件，车辆标准、驾驶员许可条件等诸多方面的限制。然而，根据《行政许可法》第13条规定，市场机制能够有效调节的，可以不设行政许可。在传统出租车规制方面采取许可经营，确实有效避免了市场自由状态下的无序竞争，然而将这一监管思路套用在网约车及其平台上，似乎忽视了网约车的特殊性，即网约车本身是一种共享经济，[ZW（]唐清利.专车类共享经济的规制路径[J].中国法学，2015（4）：286-302.[ZW）] 90%以上的网约车是非营运车辆和兼职司机，《征求意见稿》并没有为兼职网约车的合法地位留出空间，这一违逆现实的做法显然是不合时宜的。

在《征求意见稿》第3条规定了政府对网约车实现“政府指导价”或“市场调节价”，其实这里的立法态度是不够明确的，究竟是采取传统出租车行业的政府定价模式还是将定价权交由市场调控，这是有待进一步研究的。另外《征求意见稿》第13条规定政府可以设定网络预约出租车数量配置的规定和要求。实际上也是遵循了传统的巡游出租车的监管思路，其合理性也是值得怀疑的。因为“预约出租车与巡游出租车不同，前者有比较可靠的方法处理信息不对称问题，没有必要由政府限制车辆数量和运价”。[ZW（]王军.网约车新规请勿削足适履[EB/OL].财新网，2015-11-10.网址：http：//opinion.caixin.com/2015-11-10/100872399.html，最后访问日期2016年6月27日。[ZW）]

因此，在规制空白的现状下，网约车及其平台自身的发展是不尽如人意的。然而，相关部门的监管路径却是沿袭了传统出租车行业的监管理念，不仅无法有效地解决网约车规制难题，反而会阻滞新兴业态的发展，并制造新的问题。因此，在对网约车规制问题上必须谨慎为之，应先确立监管的理念，再制定监管的规则。

3 中国网约车的规制理念

网约车需要被规制，但现有的规制方案似乎仍未跳出传统出租车行业的监管思路，这既是利益博弈的结果，也是对网约车这一新兴业态认识不清、对监管规范定位不准所致。事实上，“网约车初期，在世界各国无一例外地被传统监管机制认定为非法运营，但随着时间的推移，各国对网约车的监督态度发生明显变化，出现了从严格管控认定非法到逐步放松准予运营的转变趋势”。[ZW（]侯登华.网约车规制路径比较研究——兼评交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》[J].北京科技大学学报：社会科学版，2015（6）：98.[ZW）]尽管各国的规制路径不一，但各国无疑在监管理念上实现了统一，即力求在尊重技术创新与政府对市场的规制之间找到平衡点。这一平衡点的确立有赖于对以下几个方面的认识。

第一，网约车在本质上是共享经济的一种类型。

共享经济（Sharing Economy）的概念可以追溯到20世纪70年代Felson & Spaeth等提出的“协作消费”（Collaborative Consumption），然而其模式直到近几年随着互联网信息技术的进一步发展才流行起来。[ZW（]谢志刚.“共享经济”的知识经济学分析——基于哈耶克知识与秩序理论的一个创新合作框架[J].经济学动态，2015（12）：78.[ZW）]共享经济在本质上强调协作多于竞争，通过互联网平台将商品和服务等闲置资源在不同主体间进行共享的经济模式。共享经济模式拥有成本低、方便快捷、灵活性高等特点，能够迅速抢占传统企业的市场，从网约车的异军突起可见一斑。共享经济有优势也有缺陷，必须选择适当的规制路径方可扬长避短。[ZW（]唐清利.“专车类共享经济的规制路径[J].中国法学，2015（4）：298.[ZW）]网约车作为一种新兴的共享经济，其与传统的出租车行业的最大区别在于并非所有的网约车皆为全职或持续从事网约车服务，兼职从事网约车服务的占绝大多数，这是共享经济的本质使然。因此，不能按照营运车辆的规制模式对网约车采取一刀切的规制方法，必须区别对待兼职网约车与全职网约车。

第二，《征求意见稿》应当既是企业规制法也是企业促进法。

网约车是提供点到点的客运服务的经营模式，不同于传统出租车的巡游揽客。网约车的服务内容决定了该新兴经济业态具有很强的公共性质，相较于传统出租车，网约车具有更强的便捷性、优惠性、舒适性等特点，在很大程度上也解决了市民出行难问题。如果网约车发展得法，城市的道路交通、居民出行都将得益于此。因此，在对待网约车的态度上除了规制，还有引导，甚至是促进。这需要转变立法思路，避免路径依赖。《征求意见稿》应融合企业规制法与企业促进法的内容，一方面对网约车及其平台进行规制，另一方面加以引导、鼓励和促进。

第三，以市场为导向，合理地平衡自由与规制。

我国全面深化改革提出了目标：市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。[ZW（]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。[ZW）]如何确定政府在新兴经济业态中的角色，决定着政府干预市场的力度。有学者指出“基于资源配置系统中的‘二元配置以及我国突出的行政干预过多问题，应特别强调转变政府职能，简政放权，充分保护市场主体的经济自由权”。关于政府与市场的关系，最为核心的要点在于加强法治建设，“通过转变立法的思路、结构和内容，来提升各类主体能力以及整体经济治理能力”。[ZW（]张守文.政府与市场关系的法律调整[J].中国法学，2014（5）：60.[ZW）]在对网约车的规制当中应当将社会整体利益摆在首位，而不是经营者中心主义或消费者中心主义。这就需要合理地平衡自由与规制，从经济学角度讲，只要是规制成本小于规制收益，就可以考虑政府干预。规制成本若大于规制收益，政府则让位于市场机制，考虑放松管制。[ZW（]朱田.互联网时代澳大利亚出租车行业法律监管改革动态及启示[J].武汉交通职业学院学报，2016（1）：5.[ZW）]

4 中国网约车的规制构建

网约车在发达国家也经历了由非法到合法化的发展历程，事实上，各国对网约车的规制模式并不一致。新加坡对网约车实施注册备案管理，不设准入门槛，这也体现了新加坡政府一直积极推动私家车自驾共享平台的发展，解决城市交通拥堵问题，为科技创新和共享经济创造宽松的监管环境。美国很多州基本上肯定了网约车的模式创新，创设了网约车监管的新路径，比如加州承认了网约车是一种新型约租车的法律地位，允许私家车接入互联网作为网约车运营等。英国将网约车纳入私人约租车范畴，设立较低的准入门槛，尽管英国网约车也需要申请执照才能运营，但平台公司、车辆和司机拿到的是专门的约租车执照，且申请条件更为宽松。[ZW（]侯登华.网约车规制路径比较研究——兼评交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》[J].北京科技大学学报：社会科学版，2015（6）：96-102.[ZW）]

国外的做法为我国网约车规制问题提供了些许借鉴，网约车作为一种新兴业态，合法化是趋势，问题的关键在于如何构建规制范式。规则的建立应当以理念为导向，网约车的规则制定也应当以前文论述的网约车是共享经济的一种类型、融合企业规制法与企业促进法的内涵以及合理地平衡自由与规制等理念为导向，避免路径依赖，顺时顺势地处理好网约车与规范以及网约车与传统出租车行业之间的关系。另外，在为网约车制定监管规范时，必须遵循职权法定、比例原则等行政法的基本原则。[ZW（]王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究，2016（2）：55.[ZW）]就职权法定来说，要求行政行为必须有法律依据。特别是在行政许可的设定上，要严格遵循《行政许可法》的规定。比例原则解决的是监管模式与监管手段的合理性问题。比例原则包括适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。《行政许可法》第13条对可以不设定行政许可的规定，体现了上述三个子原则。在设计网约车监管规范时，也应当恪守比例原则，处理好监管方法与监管目的的关系。

关于网约车的规制，本文认为在合法化的基础上应该妥善处理好以下两个关键问题。

第一，网约车不等同于营运车辆，对网约车及其平台的规制必须“另起炉灶”，区分专职网约车和兼职网约车，分别制定准入标准和监管措施。传统出租车的管理规范是以营运车辆为蓝本制定的，这就意味着不能将既有的出租车的管理规范套用在网约车上。全职从事网约车服务的无疑是营运车辆，但绝大部分的网约车为兼职车辆。区分专职网约车和兼职网约车，分别规范之，这既是对共享经济的尊重，也是对新兴业态的引导和促进。在区分规制的基础上，设定准入标准、车辆标准、司机资质标准、保险规范以及司机背景的筛查等。

第二，数量规制和价格规制须交由市场调节，区别于传统出租车行业的数量和价格由政府严格控制的模式。传统出租车是巡游车，巡游车数量过多会挤占道路空间，造成道路拥堵，产生负外部性，这是对其数量控制的一个原因。网约车是预约车，而以私家车居多，私家车加入到网约车行列本身就是社会经济发展的一个自然表现，无须对其数量予以规制。另外，市场完全可以形成网约车的价格机制，如果网约车的价格过高，有损消费者权益，那消费者完全可以选择传统出租车等替代性代步工具。一旦对网约车的需求减少，那价格自然就会回落，如此还可以维持新老业态的公平竞争。放松对网约车数量和价格的规制，也是行政法比例原则的要求，在能够通过市场自行调节的基础上，减少对市场不必要的行政干预。在数量和价格规制的问题上，应当合理地平衡自由与规制，尊重市场的力量。

5 结 论

网约车是区别于传统出租车行业的新兴业态，是一种共享经济。这就意味着对其不能采用传统出租车的规制思路，应当在尊重技术创新与政府对市场的规制之间找到平衡点。同时网约车的相关规范应当既是企业规制法也是企业促进法，而不仅仅是规制法。网约车不等同于营运车辆，对网约车及其平台的规制必须“另起炉灶”，区分专职网约车和兼职网约车，分别制定准入标准和监管措施。另外，以市场为导向，合理地平衡自由与规制，将网约车的数量与价格交由市场调节。

参考文献：

[1]张守文.政府与市场关系的法律调整[J].中国法学，2014（5）.

[2]王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究，2016（2）.

[3]唐清利.“专车”类共享经济的规制路径[J].中国法学，2015（4）.

[4]陈东进.互联网专车时代政府管制的范式变迁[J].浙江社会科学，2016（6）.